《城市與減災》| 李雪峰：國家級“應急使命”系列演練的經(jīng)驗與啟示

李雪峰，中共中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部教授、博士生導師、中國應急管理學會常務理事。主要研究領域為公共安全與應急管理、應急領導力開發(fā)與應急演練。先后主持國家社會科學基金項目“中國特色御災模式研究”、“跨區(qū)域應急協(xié)同機制研究”等課題。主編《公共安全治理新格局》叢書、《應急演練指南》叢書，著有《中國特色公共安全之路》《應急管理通論》等著作。

2021年5月14日，國務院抗震救災指揮部辦公室、應急管理部、四川省人民政府聯(lián)合舉行“應急使命·2021”演練 ；2022年5月11日，國務院抗震救災指揮部辦公室、應急管理部、甘肅省人民政府聯(lián)合舉行“應急使命·2022”演練。這兩次演練均取得了良好成效。不論從完善國家級演練的視角，還是從為各地應急演練提供借鑒的視角，其經(jīng)驗做法都值得總結研究。

一、若干背景

2021 年和 2022 年以抗震救災為主題的“應急使命”系列演練是在應急管理部成立后三年的演練實踐與探索基礎上進行的。

2018 年 6 月 24 日 至 27 日， 應急管理部首次組織國家級演練，與云南省組織了“‘擔當 -2018’地震救援實戰(zhàn)演練”。演練模擬了發(fā)生里氏 7.0 級地震，造成建筑倒塌、大量人員被埋壓、 道路交通阻斷、通信設備損壞與公網(wǎng)癱瘓等場景， 演練科目涵蓋啟動部省應急響應、救援隊伍拉動、 生命跡象搜索、狹小空間救援、大面積坍塌構筑 物破拆、高空救援、深井救援、?；奋囕v事故救援等。

2019 年 6 月 20 日，應急管理部與江西省組織、中國安能集團參加，在長江九江段舉行“2019年長江中下游抗洪搶險實戰(zhàn)演練”。演練聚焦工程搶險，設置針對水毀道路、堤壩漫溢、管涌、崩岸、滑坡、決口等險情應對科目，著力檢驗了信息化條件下人才、技術以及多種裝備的合成救援效能。

2020 年春，應急管理部通知要求各地在常態(tài)化疫情防控中抓緊抓實當年應急預案演練工作，在風險隱患分布集中的地區(qū)或領域開展跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合性應急演練，并對演練組織、評估整改等提出具體要求。

上述演練與通知表明，應急管理部注重開展應大災搶大險的綜合演練，注重應急處置央地協(xié)同、隊伍拉動與現(xiàn)場搶險救援，認識到演練的評估整改與示范帶動作用。2021 年和 2022 年“應急使命”抗震救災演練延續(xù)了上述認識和做法，并在組織實施與評估改進方面做出新的探索。

二、“應急使命”系列演練的特點

兩次“應急使命”演練的目標與場景設定、組織與實施方式有所不同，但仍有一系列共性特點。

（一）目的目標 ：重實戰(zhàn)、多目標

兩次演練都注重從實戰(zhàn)需要出發(fā)設定場景，按照實戰(zhàn)指揮、實兵投送、實地展開、實際處置要求組織實施。兩次演練分別模擬四川雅安和甘肅張掖發(fā)生 7.5 級地震，突出災害先期處置及重點災種災害、重大基礎設施、重要民生目標的搶險救援行動。

其中，2021 演練突出“三斷”（斷電、斷路、斷網(wǎng)）極端條件和復雜救災任務下的巨災應對工作，2022演練著重探索高原地區(qū)和高寒條件下救援力量運用、技術戰(zhàn)法創(chuàng)新和綜合保障方法。

演練規(guī)劃注重全面發(fā)揮應急演練的功能，著力實現(xiàn)聯(lián)合性、檢驗性、引領性目標。演練注重央地、軍地、政社各方面力量的聯(lián)合應對 ；注重通過演練檢驗預案的適用性，檢驗應急指揮體系和救援隊伍響應能力 ；注重通過演練引領各地應急演練工作，宣傳普及災害防治知識，夯實全社會防災減災基礎。

2、參演主體 ：全層級、多主體

兩次演練都重視多指揮部聯(lián)動，包括各有關指揮層級。2021 演練包括國家、省、市三級抗震救災指揮部，2022 演練包括國家、省、市、區(qū)四級抗震救災指揮部，中央軍委與西部戰(zhàn)區(qū)聯(lián)指中心參加兩次演練。

兩次演練著重于技術救援與協(xié)同應對，都有多方面救援力量參與。演練都包括國家綜合性消防救援隊伍、解放軍和武警部隊、安全生產(chǎn)、工程、醫(yī)療、電力、通信等社會應急力量。2022 演練還增加了鐵路、公安、環(huán)保、氣象等專業(yè)應急力量。兩次演練分別動用了五千、六千人的各類應急力量。

3、場景設計 ：多場景、多場地

兩次演練所設定的場景都著力反映大震巨災的真實情況，且各有各的特點。共性場景包括建筑倒塌埋壓人員搜救、基礎設施搶修、傷員救治轉運、受災群眾安置等。2021 演練場景還包括地鐵停運、高層建筑火災、危險化學品儲罐火災、燃氣泄漏、水壩開裂、尾礦庫潰壩等次生災害。2022 演練結合當?shù)貫暮μ攸c和高原高寒環(huán)境，構建了西電東送、西氣東輸、中歐班列事故，雪山中人員與高山峽谷景區(qū)游客遇險，礦井事故、機場設施損毀、鐵路隧道坍塌、水電站險情等場景。

兩次演練都安排了多演練場地。這既是實戰(zhàn)化場景設置的需要，也能夠最大限度擴大參演范圍。2021 演練在雅安市雨城區(qū)設主演練場，在成都、攀枝花、樂山、阿壩、甘孜、涼山等 6 個市（州）設分演練場。2022 演練在張掖市甘州區(qū)設主演練場，在嘉峪關、酒泉、金昌、武威等 4 個市設分演練場。

4、演練實施 ：多環(huán)節(jié)、多科目

兩次演練都采取多環(huán)節(jié)組織方式。一是總體上分為預演和總演兩大階段，二是演練內(nèi)容包括拉動檢驗、指揮演練、綜合演練 3 個環(huán)節(jié)。前者體現(xiàn)練與演的結合，后者體現(xiàn)應急處置救援的主要環(huán)節(jié)。

兩次演練都著重檢驗現(xiàn)場救援能力，設置一系列高難度演練科目。2021 演練設置 26 個演練科目，2022 演練設置18 大類 41 個具體演練科目。其中，2021 演練應用衛(wèi)星遙感技術、大中型無人機空中勘察等技術實時獲取災情，運用通信衛(wèi)星、無人機、地面衛(wèi)星便攜站構建“空天地一體”應急通信系統(tǒng)，運用水面浮橋、鐵路公路保障地面交通，利用各型飛機成建制模塊化空投空降人員裝備，動用地質雷達、成像雷達、音視頻生命探測儀等搜救建筑廢墟深度埋壓人員，應用基站定位技術、通過手機信號定位被困人員，啟用模塊化醫(yī)療方艙組建移動醫(yī)院。

2022 演練也使用了各型模塊化、標準化、輕型化、智能化應急救援裝備，實施了多架航空器編隊作業(yè)、投送物資、轉運傷員，應急救援裝備體系化科技賦能得到充分展現(xiàn)。

5、演練評估 ：以評促演、促練

兩次演練都注重演練評估工作，相比較而言，2021 演練受疫情防控限制較少，評估要素更全、效果更突出。這次演練評估由中國地震搜救中心主導，組織了 120 人的評估組。評估組編制 200 頁的演練評估標準，分為多個小組，深入到各級指揮部和救援隊伍中全程跟進評估。尤其是在預演過程中，評估組認真評估預演行動的效果，即時為參演者提出改進意見建議，在客觀上發(fā)揮了以評促練的作用。演練結束后評估組結合體制機制、管理體系、預案等方面的缺點不足，撰寫了演練評估報告，提出了改進的意見建議。

6、演練后整改 ：以點帶線、帶面

兩次演練都重視以點帶線（地震應急）、以點帶面（綜合應急）。以 2021 演練為例，當年 6 月 1 日，國務院抗震救災指揮部辦公室、應急管理部、四川省人民政府召開“應急使命·2021”抗震救災演練總結評估視頻會議。會議在充分肯定演練促進指揮協(xié)調機制的磨合順暢、軍地力量的協(xié)調聯(lián)動、救援能力的有效提升、新技術新裝備的檢驗應用等成效基礎上，也指出演練暴露出部分人員對大震巨災后果的嚴重性、救援的艱巨性認識不足，各級抗震救災指揮部職責范圍不夠清晰，基層應急能力總體偏弱，“斷、亂、慢”問題解決還有差距，應急預案針對性、可操作性不強等方面的問題。

以點帶線方面，上述會議要求加強演練成果在防災減災領域的轉化運用，及時整改落實演練中發(fā)現(xiàn)的問題，把形成的經(jīng)驗啟示轉化為抗震救災的制度成果，抓緊完善現(xiàn)場指揮協(xié)調機制、重特大地震災害預案、應急指揮通信保障預案、航空鐵路輸送裝載攜行標準和部省聯(lián)合組織演練規(guī)范等。

以點帶面方面，上述會議強調以演練促進綜合應急準備工作，要求建立常態(tài)化應急演練制度，堅持每年開展省市縣各級綜合演練，進一步完善預案、磨合機制、鍛煉隊伍。

三、進一步提升國家級應急演練效能的建議

上述分析歸納表明，“應急使命”系列演練已經(jīng)形成一整套行之有效的做法，初步形成符合實際、特色明顯的演練模式。考慮到我國災害事故多發(fā)頻發(fā)、風險日益復雜難控的形勢，由應急管理部門推動實施的年度國家級災害事故演練有望持續(xù)開展下去。為充分發(fā)揮演練的綜合效能，今后國家級應急演練可在如下方面作出提升改進。

1、確立制度基礎盡快建立國家應急演練制度

應急管理部成立后牽頭推進的幾次大演練表明，開展以應對重大風險與巨災為主要目的的國家級演練示范帶動性作用明顯，應當常態(tài)化開展下去?？梢哉f，建立國家應急演練制度的時機已趨于成熟。在這方面，要深入總結以往經(jīng)驗，也可以借鑒有關國家經(jīng)驗。

例如，美國汲取卡特里娜颶風應對教訓，在 2006 年《后卡特里娜颶風應急管理改革法案》中要求，“聯(lián)邦應急管理署署長應定期但不少于每兩年進行一次國家演練”。又如德國自 2004 年起，每兩年左右開展一次國家級應急演練，即“跨州危機管理演練”。德國為此制定《國家戰(zhàn)略危機管理演練指南》來詳細指導如何跨州演練。

具體而言，我國可以政府規(guī)章方式確立國家級應急演練制度，對演練的預算來源、計劃準備、組織實施、綜合保障、評估改進等方面作出規(guī)范要求。

2、夯實短板弱項以演練帶動全方位應急準備

就“應急使命”系列演練而言，為更好發(fā)揮演練的全方位帶動作用，可考慮加強如下方面。

一是以演練帶動重大安全風險的認識與評估研判。演練的第一個邏輯環(huán)節(jié)是風險研判，完整的演練活動應當以風險研判為起點。例如，美國聯(lián)邦應急管理署強調，國家級演練要以真實事件為基礎。在準備 2020 年美國國家級網(wǎng)絡安全事件演練之前，演練組織方舉辦了網(wǎng)絡安全研討會，著重研究從已發(fā)生的網(wǎng)絡安全事件中汲取經(jīng)驗教訓。我國“應急使命”系列演練的組織團隊也可在演練前就有關風險進行深入探究，既是為了把握風險表現(xiàn)與趨勢，也能為后續(xù)的演練場景設計奠定基礎，還可達到通過風險研究成果學習使有關各方提高對重大風險形勢認識的目的。

二是以演練帶動預案體系建設。演練對預案體系建設的推動作用，可體現(xiàn)在演練前、中、后的各個環(huán)節(jié)。演練前，有關部門和有關地方可先行審查應急預案、應急處置手冊等，必要時加以修訂，并開展預案培訓活動。演練中，參演各方應盡可能按照應急預案要求實施演練。演練后，要評估各級各個方面預案之間的銜接狀況，及各個預案的針對性、實用性與可操作性，對預案的完善提出具體意見建議，上級主管部門則需要對后期預案修編情況進行督促檢查?？傊箲毖菥氄嬲蔀槭煜ゎA案、檢驗預案、完善預案的重要工具。

三是以演練推動指揮能力提升。巨災應對中，應急指揮體系復雜、災害場景復雜多變，發(fā)揮樞紐與核心作用的指揮系統(tǒng)面臨巨大挑戰(zhàn)。因此對應急指揮體系的訓練十分必要，而這也是以往“應急使命”系列演練的弱項。

其實，有關國家都非常重視指揮演練。德國跨州演練以指揮演練為重點，每次演練都要啟動幾十個應急指揮部協(xié)同參演。美國國家級演練也強調要依次開展指揮層面的桌面演練，以及模擬仿真的指揮功能演練。

“應急使命”系列演練盡管定義為綜合演練，其中包括了指揮部信息流轉、研判決策等環(huán)節(jié)，但實際上演練對指揮體系的挑戰(zhàn)不高，基本處于走流程的層次。而這顯然無法有效回應現(xiàn)實需求。今后的演練可在救援現(xiàn)場實戰(zhàn)演練之前，專設相對獨立的指揮演練環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)要給指揮部提出形勢研判與處置決策的難題，切實使參演指揮部成員得到考驗與鍛煉。

四是以演練推動危機溝通能力提升。在全球化與全媒體時代，危機溝通在突發(fā)事件應急處置中的作用越來越大。德國跨州演練會安排一個模擬電視臺，在演練全過程中不斷發(fā)布有關信息 ；會設立新聞發(fā)布與記者采訪等環(huán)節(jié)，提升演練的實戰(zhàn)性。而現(xiàn)行“應急使命”系列演練都沒有專門安排新聞發(fā)布會及其他危機溝通環(huán)節(jié)。今后演練應當逐步加大危機

溝通的環(huán)節(jié)，特別是要增加應對復雜輿論態(tài)勢的內(nèi)容。此外，這部分演練內(nèi)容可以跟指揮體系演練結合起來。

3、著力開拓創(chuàng)新探索更為有效的演練模式

依據(jù)演練目的，應急演練包括展示性演練、檢驗性演練、研究性演練等不同方式。當前“應急使命”系列演練的展示性成分過多，而檢驗性、考核性不強。今后應著力探索更為有效的演練模式。

一是逐步弱化展示性演練。首先應當看到，展示性演練絕非一無是處。為了開展好一場展示性演練，演練預演階段就是某種意義的檢驗性演練，提升演練能力的目的是通過多次預演實現(xiàn)的。此外，展示性演練還具有科普宣教與示范帶動的功能。這表明展示性演練在今后一個時期內(nèi)仍將作為一種重要演練方式存在。但是展示性演練往往追求表面操作的

完美，也容易滋生形式主義，適當?shù)潜匾摹?/p>

二是加大檢驗性與研究性演練的成分。相較于展示性演練，檢驗性演練與研究性演練更能夠體現(xiàn)高標準嚴要求，對于探索解決應急難題的價值更大。今后，可在展示性演練基礎上，進一步側重于開展檢驗性演練，把演練與考核有機結合起來 ；還要探索開展研究性演練，切實研究巨災與復合性系統(tǒng)性風險條件下如何更有效應對非常規(guī)災害事故。

三是探索各種演練方式的融合使用。今后可嘗試開展融研究性、檢驗性、競賽性、展示性演練于一體的應急演練方式。作為研究性演練，指揮演練環(huán)節(jié)要提出系統(tǒng)性風險形勢研判或協(xié)同處置救援的難題供指揮部研究解決 ；作為檢驗性演練，應力推無腳本演練，對參演團隊進行嚴格演練評估，檢驗有關方面的應急準備狀況與應急處置能力 ；作為競賽性演練，可以在演練中融入對各參演團隊的競爭性考核環(huán)節(jié)，實行差別化獎勵 ；作為展示性演練，可延續(xù)以往經(jīng)驗，在演練后期開展一場或多場以科普宣教為主要目的的演練環(huán)節(jié)。