[科普中國(guó)]-環(huán)境民主原則

環(huán)境民主原則指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，一切單位和個(gè)人均有權(quán)通過(guò)一定的程序和途徑，參與環(huán)境權(quán)益或者社會(huì)公共環(huán)境利益相關(guān)的環(huán)境決策與實(shí)施活動(dòng)，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)。環(huán)境民主原則亦被表述為“公眾參與原則”或者“依靠群眾保護(hù)環(huán)境原則”。該原則是環(huán)境法的重要原則之一，有學(xué)者甚至稱之為“環(huán)境法的精髓和靈魂”，其要旨就是必須要讓公眾參與到環(huán)境保護(hù)的法制化進(jìn)程中去，并成為推動(dòng)和實(shí)踐這一進(jìn)程的主力軍。

提出目前，環(huán)境民主原則已成為世界各國(guó)環(huán)境法律領(lǐng)域公認(rèn)的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則，這不僅體現(xiàn)在20世紀(jì)60年代以來(lái)在各國(guó)蓬勃興起的各種各樣的非政府環(huán)境保護(hù)團(tuán)體和環(huán)境保護(hù)群眾運(yùn)動(dòng)，而且還明確地體現(xiàn)在相關(guān)的國(guó)際法律文件和國(guó)內(nèi)立法中《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》原則十就規(guī)定了有關(guān)環(huán)境民主原則的內(nèi)容，明確提出：“環(huán)境問(wèn)題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理。在國(guó)家一級(jí)，每一個(gè)人都適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所有的關(guān)于環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的資料，并有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)決策的進(jìn)程。各國(guó)應(yīng)通過(guò)廣泛提供資料來(lái)便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與，應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序?！薄?l世紀(jì)議程》也用一篇共十一章的篇幅專門討論包括公眾參與問(wèn)題在內(nèi)的環(huán)境民主問(wèn)題，特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)個(gè)人、團(tuán)體和非政府組織在履行已商定的計(jì)劃中的作用，認(rèn)為公眾的廣泛參與和社會(huì)團(tuán)體的真正介入是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。1

內(nèi)容1、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)擬議中的建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域開(kāi)發(fā)計(jì)劃以及它們實(shí)施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響所進(jìn)行的專業(yè)性識(shí)別、預(yù)測(cè)和評(píng)估。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的根本目的是鼓勵(lì)在規(guī)劃和決策中考慮環(huán)境因素，最終達(dá)到更具環(huán)境相容性的人類活動(dòng)。也就是說(shuō)，在一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施有可能影響到公民的生活居住環(huán)境的時(shí)候，必須由公眾參與的方式來(lái)決定它的進(jìn)行與否，這樣才能夠?qū)撛诘沫h(huán)境問(wèn)題更公開(kāi)透明地進(jìn)行論證。

2、公眾參與環(huán)境許可聽(tīng)證

我同在2004年頒布了《行政許可法》，《行政許可法》中的第四十六條、四十七條、四十八條規(guī)定了行政許可聽(tīng)證度。行政聽(tīng)證制度是一項(xiàng)保障行政相對(duì)人充分行使申辯權(quán)利的程序，是相對(duì)人參與行政程序的重要形式。政府作為環(huán)境建設(shè)的行政部門，無(wú)論在信息掌控還是決策決定權(quán)上，公眾都處于管理相對(duì)人的弱勢(shì)的地位，因此，行政聽(tīng)證則顯得尤為重要。只有通過(guò)行政聽(tīng)證，才能保證相對(duì)人能夠充分表達(dá)自己的意見(jiàn)和主張，為自己辯解和要求行政機(jī)關(guān)舉例證據(jù)及提供依據(jù)，對(duì)即將和已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)的環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行充分的考證。

3、公眾參與環(huán)境行政立法和決策

僅有環(huán)境評(píng)價(jià)和許可聽(tīng)證的公眾參與還不夠，因?yàn)樾姓袨榈囊罁?jù)是行政立法和決策，如果立法和決策中已經(jīng)明文規(guī)定了內(nèi)容，僅靠聽(tīng)證參與最終不能改變實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。因而在行政立法和決策中。應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境民主原則、實(shí)行聽(tīng)證制度，從而為環(huán)境的維護(hù)和環(huán)境問(wèn)題的解決提供更堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。當(dāng)然，如果能夠在環(huán)境行政執(zhí)法中同樣適用參與原則，則更能夠體現(xiàn)保障民生、體現(xiàn)民意的法治理念。

4、公眾參與環(huán)境公益訴訟

我同目前的法律訴訟包括三種：刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟。在這些類型的訴訟中，均要求原告必須是與案件事實(shí)有利害關(guān)系的當(dāng)事人。如果一個(gè)沒(méi)有利害關(guān)系的當(dāng)事人要為環(huán)境問(wèn)題提起公益訴訟，往往會(huì)被法院以主體不合格為由駁回起訴。這無(wú)益于喚起公眾的環(huán)保意識(shí)和賦予公眾維護(hù)環(huán)境的動(dòng)力。因此，完善公益訴訟制度，是非常必要的。1

適用1、環(huán)境民主原則的適用主體

環(huán)境民主三原則中的“民主”主要體現(xiàn)為“公眾參與”，“公眾”是環(huán)境民主原則的實(shí)施主體，在環(huán)境民主原則的實(shí)施中，環(huán)境公眾參與主體中公眾的資格的取得應(yīng)符合以下條件：第一，環(huán)境公眾參與主體中的公眾應(yīng)不屬于環(huán)境項(xiàng)目的決策者或許可者，如規(guī)劃部門、建設(shè)單位、環(huán)保部門應(yīng)不屬于環(huán)境公眾參與主體中的“公眾”；第二，環(huán)境公眾參與主體中的公眾須是與環(huán)境事務(wù)有關(guān)或感興趣的“公眾”；第三，環(huán)境公眾參與主體中的“公眾”之一的個(gè)人，無(wú)論是本國(guó)人、外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人，或者是對(duì)環(huán)境事務(wù)有關(guān)或感興趣的一般公民，均應(yīng)該是具有完全行為能力的人；第四，“公眾”之一的組織，應(yīng)是以一定法定程序成直的合法組織。

2、環(huán)境民主原則的適用保障

單純?cè)诜缮洗_立環(huán)境民主原則的地位是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一項(xiàng)制度的有效實(shí)施還需要相應(yīng)的事后救濟(jì)措施。英美法國(guó)家有句家喻戶曉的法律格言，“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，又稱為“救濟(jì)先于權(quán)利”或“沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利”。這一格言強(qiáng)調(diào)了救濟(jì)對(duì)于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要性，說(shuō)明了權(quán)利自始至終都必須與救濟(jì)緊密相連。法律規(guī)定了環(huán)境民主原則，賦予公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，但是這并不能保證環(huán)境民主原則的必然實(shí)現(xiàn)，當(dāng)出現(xiàn)危害這一原則的行為或事實(shí)發(fā)生時(shí)，只有通過(guò)訴諸救濟(jì)，環(huán)境民主原則的存在才能具有真正的法律意義，所以，救濟(jì)制度是環(huán)境民主原則的適用保障。

環(huán)境保護(hù)法中的救濟(jì)并非僅指司法救濟(jì)，還包括行政救濟(jì)等其他方式的救濟(jì)。關(guān)于這一點(diǎn)，一些國(guó)際條約表達(dá)得非常清楚?！秺W胡斯公約》在其第九條中對(duì)于司法救濟(jì)和其他方式的救濟(jì)作了規(guī)定。該公約第九條的第一款規(guī)定，每個(gè)締約方應(yīng)在國(guó)家立法的框架內(nèi)確保任何人，凡認(rèn)為自己按照第四條規(guī)定索取信息的請(qǐng)求忽視部分或全部被不當(dāng)駁回、未得到充分答復(fù)或未得到該條所規(guī)定的處理，都能夠得到法庭或依法設(shè)立的另一個(gè)獨(dú)立公正的機(jī)構(gòu)的復(fù)審。公約的該款講得非常明白，當(dāng)公眾參與環(huán)境保護(hù)，而其環(huán)境知情權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)時(shí)，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法救濟(jì)或者依法設(shè)立的另一個(gè)獨(dú)立公正的機(jī)構(gòu)(這一機(jī)構(gòu)當(dāng)然也有可能是獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu))適用行政救濟(jì)制度。實(shí)際上，在講求效率和節(jié)約社會(huì)成本的推動(dòng)下，現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)利救濟(jì)形式已不局限于司法救濟(jì)這一單一的救濟(jì)形式，行政救濟(jì)等其他救濟(jì)方式應(yīng)運(yùn)而生。

考查我國(guó)有關(guān)公眾參與的法律文件，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)環(huán)境民主原則在我國(guó)的實(shí)施缺少救濟(jì)保障，尤其是缺少司法救濟(jì)保障。目前環(huán)境民主原則在我同的實(shí)施現(xiàn)實(shí)是，盡管有關(guān)立法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)非常重視環(huán)境民主原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《政府信息公開(kāi)條例》和《環(huán)境信息公開(kāi)辦法(試行)》等法律法規(guī)也對(duì)公眾參與作了相關(guān)規(guī)定，但遺憾的是，這些相關(guān)法律文件中并沒(méi)有關(guān)于公眾參與實(shí)現(xiàn)的具體救濟(jì)措施。如在2006年國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中，雖然詳細(xì)地規(guī)定了公眾參與的一般要求、公眾參與的組織形式、公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定等內(nèi)容，但對(duì)于違反環(huán)境民主原則的法律救濟(jì)竟只字未提，這不能不說(shuō)是我國(guó)環(huán)境民主原則設(shè)計(jì)的一大缺陷。1

實(shí)施1、通過(guò)立法將公民的環(huán)境權(quán)具體化、制度化，增加環(huán)境資源管理的公開(kāi)性和透明度，公布和提供有關(guān)信息資料，使廣大公民了解環(huán)境資源的狀況和政府的環(huán)境資源管理工作情況，實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，這是實(shí)行環(huán)境民主和公眾參與的前提條件。通過(guò)憲法和環(huán)境基本法確立公民的環(huán)境權(quán)是實(shí)行環(huán)境民主和公眾參與的最具有決定性的因素。在這方面，我國(guó)的《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相關(guān)的環(huán)境單行法律都有相關(guān)的規(guī)定。例如，《環(huán)境保護(hù)法》中的第11條規(guī)定的每年發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)，并在一些城市實(shí)行空氣質(zhì)量周報(bào)制度；《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等單行環(huán)境法律中關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定，將建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)作為環(huán)境保護(hù)的法定內(nèi)容等。

2、尊重和維護(hù)公民參與環(huán)境管理權(quán)，擴(kuò)大和保障環(huán)境資源訴訟權(quán)，依法處理各種侵犯環(huán)境資源權(quán)利的行為，提高全民族的環(huán)境資源意識(shí)，這是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)和公眾參與的基本途徑。環(huán)境民事訴訟和環(huán)境行政訴訟是公眾參與環(huán)境資源管理的一種重要方式，特別是當(dāng)政府機(jī)關(guān)不履行環(huán)境與資源保護(hù)法定的職責(zé)或從事違法行政行為時(shí)提起環(huán)境行政訴訟，往往比批評(píng)、建議、申訴、抗議、游行、示威更加有力。

3、加大宣傳教育力度，提高全民族的環(huán)境資源保護(hù)意識(shí)。環(huán)境科學(xué)是一門新興的科學(xué)，環(huán)境資源保護(hù)在我國(guó)的起步也比較晚，公眾對(duì)有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題缺乏比較深入的了解，因此，在我國(guó)目前的情況下，實(shí)行公眾參與，提高全民族的環(huán)境資源意識(shí)就顯得尤其重要。有必要利用各種手段和途徑，加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)法制的宣傳教育，提高人們的環(huán)境與資源保護(hù)法制觀念，開(kāi)展環(huán)境資源保護(hù)宣傳和教育，使廣大公眾認(rèn)識(shí)到污染或破壞環(huán)境資源可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，增強(qiáng)危機(jī)感，樹(shù)立保護(hù)和改善環(huán)境資源的良好社會(huì)風(fēng)尚，形成人人對(duì)污染和破壞環(huán)境資源的行為進(jìn)行譴責(zé)的社會(huì)氛圍，引導(dǎo)全社會(huì)的人都來(lái)關(guān)心和參與環(huán)境資源保護(hù)工作，使環(huán)境資源意識(shí)深入人心。

4、探索民間環(huán)保團(tuán)體的運(yùn)作模式，成立民間環(huán)境資源保護(hù)組織和社會(huì)團(tuán)體，推動(dòng)環(huán)境資源保護(hù)群眾運(yùn)動(dòng)，形成環(huán)境民主和公眾參與的組織體系和社會(huì)基礎(chǔ)，使民間環(huán)保成為一支積極力量。把公眾組織起來(lái)成立民間環(huán)境資源保護(hù)團(tuán)體，開(kāi)展環(huán)境資源保護(hù)宣傳、學(xué)術(shù)交流、環(huán)境資源保護(hù)科技成果推廣活動(dòng)，有效提高全民族的環(huán)境資源意識(shí)，并為政府在環(huán)境資源決策方面提供參考意見(jiàn)。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐證明，環(huán)境資源保護(hù)社會(huì)團(tuán)體可以在保護(hù)環(huán)境資源，促使環(huán)境資源問(wèn)題的解決，監(jiān)督政府依法行政方面發(fā)揮積極的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)有環(huán)保社團(tuán)1500余個(gè)，其中不少已較具規(guī)模，如自然之友、北京地球文化村等。

5、政府積極支持環(huán)境資源保護(hù)社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)，為環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體和公民創(chuàng)造和提供條件。在這方面，政府部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換角色，加強(qiáng)立法、政策制定的工作，為教育部門、媒體和民間團(tuán)體創(chuàng)造有刺激力的政策條件。比如，定期或及時(shí)發(fā)布國(guó)家環(huán)境資源狀況公報(bào)，及時(shí)通報(bào)有關(guān)的環(huán)境情況，公開(kāi)有關(guān)的環(huán)境決策和管理的信息和程序，提供環(huán)境法律、法規(guī)、政策、計(jì)劃文件和其他的有關(guān)信息，召開(kāi)環(huán)境資源聽(tīng)證會(huì)，提供法律咨詢，推行環(huán)境標(biāo)志等。

6、教育部門應(yīng)在教育思想和教育實(shí)踐兩方面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求，促成環(huán)境教育和基礎(chǔ)教育改革互為機(jī)遇的良性互動(dòng)關(guān)系。

7、媒體充分發(fā)揮新聞監(jiān)督的職能，提高媒體從業(yè)人員的素質(zhì)，并且把媒體關(guān)于環(huán)境問(wèn)題報(bào)道的焦點(diǎn)地方化。2

意義1、任何公民和社會(huì)組織都享有環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，該原則明確了公民在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展中的主人翁地位，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的根本保證?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”這充分表明，將環(huán)境保護(hù)事業(yè)建立在公眾的廣泛參與、支持和監(jiān)督的基礎(chǔ)上，吸收公眾參與環(huán)境管理，既是保證公眾當(dāng)家作主和保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的需要，也是充分發(fā)揚(yáng)民主，搞好環(huán)境保護(hù)工作的重要途徑。這項(xiàng)原則已經(jīng)成為我國(guó)民主法制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。在各項(xiàng)環(huán)境資源保護(hù)法律法規(guī)的制定、執(zhí)行以及實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮公眾的作用，賦予公民參與環(huán)境資源保護(hù)的各項(xiàng)權(quán)利，形成公眾參與機(jī)制，充分發(fā)揮其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

2、實(shí)施環(huán)境民主原則有利于提高和強(qiáng)化全民族的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境法制觀念，樹(shù)立保護(hù)和改善環(huán)境的良好社會(huì)風(fēng)氣。通過(guò)宣傳教育，使廣大公民認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)關(guān)系到各行各業(yè)和每個(gè)公民的切身利益，在全社會(huì)樹(shù)立保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)的風(fēng)尚，把保護(hù)環(huán)境變成全體公民的自覺(jué)行動(dòng)。

3、實(shí)行環(huán)境民主原則可以使公眾對(duì)政府的環(huán)境資源決策進(jìn)行監(jiān)督。環(huán)境資源屬于公共資源，對(duì)此公共資源的配置，我國(guó)目前仍然是以行政配置為主，市場(chǎng)配置為輔。而這種資源的公有性又會(huì)導(dǎo)致行政配置的低效率，甚至造成資源的大量流失。實(shí)行環(huán)境民主原則后，公眾可以對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，這樣可以減少資源浪費(fèi)、流失，提高資源的配置效率。

4、環(huán)境民主責(zé)任原則使公民參與環(huán)境資源保護(hù)的權(quán)利得到法律上的保障，規(guī)范了公民參與的各種途徑和程序。我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)制度，其主要作用便是在于使廣大公民了解環(huán)境資源污染和破壞以及環(huán)境資源保護(hù)方面的情況，認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性及保護(hù)環(huán)境資源的迫切性，增強(qiáng)保護(hù)環(huán)境資源的責(zé)任感，以真正發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)也規(guī)定了公眾參與國(guó)家制定環(huán)境資源保護(hù)政策、法律、法規(guī)及其他決策和對(duì)各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)履行環(huán)境資源保護(hù)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。例如，我國(guó)《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等單行環(huán)境法律中關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定，就將建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)作為環(huán)境保護(hù)的法定內(nèi)容，對(duì)公民的環(huán)境權(quán)作了嚴(yán)格的法律保護(hù)。2

本詞條內(nèi)容貢獻(xiàn)者為:

吳俊文 - 博士 - 廈門大學(xué)