[科普中國(guó)]-美印核能合作

簡(jiǎn)介2005年7月18日, 美國(guó)總統(tǒng)布什與印度總理辛格在聯(lián)合聲明中宣布, 美印將進(jìn)行全面的民用核能合作。2006年3月2日, 布什和辛格就美印核能合作達(dá)成諒解。7月26日, 美國(guó)眾議院以壓倒性多數(shù)通過(guò)了印度免受美國(guó)出口限制的立法。美印核能合作不僅違背了美國(guó)幾十年來(lái)一貫奉行的核不擴(kuò)散政策和法律, 還背離了核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的核出口準(zhǔn)則,從而引起了美國(guó)國(guó)內(nèi)乃至整個(gè)世界的驚訝、關(guān)注和爭(zhēng)論。本文試圖從美印核能合作的內(nèi)容入手, 分析美印核能合作對(duì)國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制的影響, 進(jìn)而對(duì)美印核能合作的前景進(jìn)行預(yù)測(cè)1。

美印核能合作的現(xiàn)狀自20世紀(jì)50年代中期起, 美國(guó)就開始與印度進(jìn)行核能合作。它幫助印度建立核反應(yīng)堆, 為印核反應(yīng)堆提供重水, 并允許印度科學(xué)家到美國(guó)核實(shí)驗(yàn)室從事研究工作。直到1974年印度進(jìn)行核試驗(yàn),美國(guó)才中斷與印度的核能合作。1998年5月, 印度連續(xù)進(jìn)行核武器試驗(yàn), 美國(guó)隨后對(duì)它施加了制裁。

然而, 布什政府上臺(tái)后, 為了能與印度建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系, 一反前幾屆政府的對(duì)印核不擴(kuò)散政策, 決定恢復(fù)與印度的全面核能合作。在2004年1月宣布的美印“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系后續(xù)步驟”倡議中, 美國(guó)承諾將解除對(duì)印度民用核技術(shù)、空間技術(shù)、高新技術(shù)及導(dǎo)彈防御技術(shù)的出口管制;2005年7月18日, 兩國(guó)宣布將在民用核能方面進(jìn)行全面合作, 并勾畫了合作的基本框架;2006 年3 月2日, 兩國(guó)首腦就合作達(dá)成諒解。

美印核能合作的基本內(nèi)容包括:美國(guó)承諾, 它將努力實(shí)現(xiàn)與印度的全面民用核能合作, 尋求國(guó)會(huì)同意修改美國(guó)的法律和政策,并與其盟國(guó)和友邦合作修改核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的出口控制準(zhǔn)則, 以便能與印度進(jìn)行全面的民用核能合作和貿(mào)易。作為交換, 印度承諾, 將分階段把民用和軍用核設(shè)施和核計(jì)劃分開, 自愿地將其民用核設(shè)施置于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督之下, 并向國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)申報(bào)其民用核設(shè)施。它還承諾簽署和遵守關(guān)于民用核設(shè)施的附加議定書;繼續(xù)單方面暫停核試驗(yàn);與美國(guó)合作締結(jié)“禁止生產(chǎn)核武器用裂變材料條約”;禁止向尚未擁有濃縮和后處理技術(shù)的國(guó)家轉(zhuǎn)讓這些技術(shù), 并支持限制其擴(kuò)散的國(guó)際努力;制定全面的出口控制立法;遵守導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度及核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的準(zhǔn)則;確保核材料和核技術(shù)的安全。

印度已經(jīng)制定民用和軍用核設(shè)施分離計(jì)劃, 并得到美國(guó)政府的同意。印且將現(xiàn)有的和計(jì)劃建造的22座核反應(yīng)堆中的14 座確定為民用, 接受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督, 剩余的8座列為軍用, 不受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的核查。這項(xiàng)計(jì)劃將到2014年完成。此外, 印度還將把相關(guān)的上游和下游設(shè)施置于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督之下, 并已宣布9個(gè)研究設(shè)施列為民用。

從上述情況看, 印度將獲得美國(guó)和其他核供應(yīng)國(guó)的全面民用核能合作。但是, 它所承擔(dān)的核不擴(kuò)散和核裁軍義務(wù)卻是不夠的。印度雖同意采取一些核不擴(kuò)散措施, 卻不愿加入幾十年來(lái)對(duì)防止核擴(kuò)散發(fā)揮了重要作用的《不擴(kuò)散核武器條約》;雖承諾繼續(xù)單方面暫停核試驗(yàn), 卻拒絕簽署對(duì)其承諾具有法律約束力的《全面禁止核試驗(yàn)條約》;雖表示支持“禁止生產(chǎn)核武器用裂變材料條約”的談判, 卻繼續(xù)生產(chǎn)核武器用裂變材料。此外, 印度承諾采取的某些核不擴(kuò)散措施, 如制定全面的國(guó)家出口控制法律和保證核材料和核技術(shù)的安全等, 并非新的承諾及美印核能合作計(jì)劃的產(chǎn)物, 而是2004年4月通過(guò)的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)1540號(hào)決議所要求的。雖然印度將民用和軍用核設(shè)施和核計(jì)劃分開,并把民用部分置于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督之下, 但這項(xiàng)分離計(jì)劃是由印度決定的。印度將其核設(shè)施中的重要部分, 如快速增值反應(yīng)堆和后處理廠列為軍用, 不受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督和核查。所以說(shuō), 這項(xiàng)分離計(jì)劃更多的是象征意義而非實(shí)際意義。

值得注意的是, 美印核能合作計(jì)劃沒有觸及印度的核武器計(jì)劃, 更沒有采取任何有效措施對(duì)印度核力量的發(fā)展進(jìn)行限制。實(shí)際上, 美國(guó)從一開始就沒有打算限制印度核武器能力的加強(qiáng)。正如美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)政治事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿尼古拉斯· 伯恩斯在3月2日的新聞發(fā)布會(huì)上所坦言, “這項(xiàng)協(xié)議現(xiàn)在不會(huì), 將來(lái)也不會(huì)影響印度的戰(zhàn)略計(jì)劃”③ 。印度政府說(shuō):“聯(lián)合聲明承認(rèn)印度的核計(jì)劃既有軍用也有民用。雙方已經(jīng)同意, 目的不是限制印度的戰(zhàn)略計(jì)劃,而是恢復(fù)全面的民用核能合作以加強(qiáng)全球能源和環(huán)境安全。2”

美印核能合作的影響自2005年7月美印領(lǐng)導(dǎo)人宣布兩國(guó)將恢復(fù)全面的核能合作后, 美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)就對(duì)美印核能合作將對(duì)國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制和國(guó)際核不擴(kuò)散努力產(chǎn)生的影響展開了激烈的爭(zhēng)論。美國(guó)政府及其支持者強(qiáng)調(diào), 美印核能合作將把印度拉入國(guó)際核不擴(kuò)散主流, 將會(huì)加強(qiáng)國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制。反對(duì)者則認(rèn)為,美印核能合作違反了美國(guó)和國(guó)際核不擴(kuò)散法律和核出口控制規(guī)則, 勢(shì)必?fù)p害國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制。筆者認(rèn)為, 美印核能合作計(jì)劃使印度把民用與軍用核設(shè)施分開, 將其民用部分置于國(guó)際機(jī)構(gòu)的核查之下, 并承擔(dān)一些新的核不擴(kuò)散義務(wù), 這是印度30年來(lái)第一次這樣做。與印度幾十年來(lái)一直孤立于國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制之外相比, 這無(wú)疑是一個(gè)進(jìn)步。但是, 美印核能合作不利于國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制的加強(qiáng)。

首先, 美國(guó)為了美印核能合作要求修改相關(guān)法律的做法將影響國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制的嚴(yán)肅性。美印核能合作違反了美國(guó)的核不擴(kuò)散法律和核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的核出口準(zhǔn)則。1954年的美國(guó)《原子能法案》和1978年的美國(guó)《核不擴(kuò)散法》禁止美國(guó)與沒有接受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)全面保障監(jiān)督的無(wú)核武器國(guó)家進(jìn)行核能合作。印度一直沒有接受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的全面保障監(jiān)督, 并且在1974年進(jìn)行了核試驗(yàn)。自此,美國(guó)幾十年來(lái)一直拒絕向印度提供核燃料和核技術(shù), 并力促其他國(guó)家也這樣做。在美國(guó)的積極推動(dòng)下, 控制和管理全球核貿(mào)易的核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)在1975年成立, 并在1992年采用了與美國(guó)相同的核出口控制標(biāo)準(zhǔn)和政策。無(wú)論是美國(guó)《核不擴(kuò)散法》的出臺(tái)還是核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的建立都是美國(guó)對(duì)印度核試驗(yàn)所做出的反應(yīng)。

而如今, 具有諷刺意味的是, 為恢復(fù)與印度的全面核能合作, 美國(guó)又要修改上述法律和準(zhǔn)則。雖說(shuō)任何法律和政策都不是一成不變的, 但是僅僅因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家的緣故而修改執(zhí)行了幾十年的核不擴(kuò)散法律和規(guī)則不能不認(rèn)為是咄咄怪事。其次, 美印核能合作將有助于印度擴(kuò)大其核武庫(kù), 可能引發(fā)南亞軍備競(jìng)賽。雖然美國(guó)政府表示, 美國(guó)無(wú)意幫助印度的核武器計(jì)劃, 美印核能合作將不會(huì)導(dǎo)致南亞地區(qū)軍備競(jìng)賽,但實(shí)際上會(huì)為印度提供擴(kuò)大其核武庫(kù)的能力。

印度是一個(gè)核燃料短缺的國(guó)家, 它每年只能生產(chǎn)300噸天然鈾, 但要消耗450噸(300 噸用于核電反應(yīng)堆, 150 噸用于核武器設(shè)施)。印度一直依靠國(guó)內(nèi)儲(chǔ)存的鈾填補(bǔ)這個(gè)缺口,但估計(jì)儲(chǔ)存的鈾僅夠使用一年。因此,從國(guó)外進(jìn)口鈾對(duì)印度民用和軍用核計(jì)劃至關(guān)重要。在過(guò)去,印度有限的鈾既要用于民用核反應(yīng)堆又要用于發(fā)展核武器。而現(xiàn)在, 印度可以把從國(guó)外進(jìn)口的鈾用于民用核項(xiàng)目, 而把國(guó)內(nèi)有限的鈾節(jié)省下來(lái)作為生產(chǎn)核武器用的裂變材料。這將增加印度擴(kuò)大其核武庫(kù)的能力, 其核武器生產(chǎn)能力將由目前每年生產(chǎn)制造6 -10枚提高到今后每年生產(chǎn)制造50枚。印度核武器生產(chǎn)能力的加強(qiáng)勢(shì)必打破南亞地區(qū)的核力量平衡, 從而引發(fā)軍備競(jìng)賽。巴基斯坦國(guó)家指揮機(jī)構(gòu)在2006年4 月12 日的聲明中明確表示,它將堅(jiān)決滿足巴基斯坦可靠最低威懾的需要。

美國(guó)眾議員愛德華· 馬基在6月23日說(shuō):“巴基斯坦人告訴我, 他們不會(huì)坐視不動(dòng)讓印度獲得對(duì)其優(yōu)勢(shì)?！卑突固雇饨徊堪l(fā)言人在6 月28 日表示:“我們已經(jīng)提醒國(guó)際社會(huì)注意美印核能合作協(xié)議對(duì)南亞穩(wěn)定和全球不擴(kuò)散機(jī)制產(chǎn)生的后果。”

再次, 美印核能合作計(jì)劃將刺激其他國(guó)家效仿印度。《不擴(kuò)散核武器條約》自1970年生效以來(lái)在防止核武器擴(kuò)散方面發(fā)揮了重要作用, 并已成為國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制的基石和核心。而且, 它還是全球最具普遍性的軍控條約, 到目前為止, 世界上只有印度、巴基斯坦和以色列三個(gè)國(guó)家沒有加入這項(xiàng)條約。

而作為有助于核不擴(kuò)散和核裁軍的《全面禁止核試驗(yàn)條約》已有176 個(gè)國(guó)家簽署。然而, 美印核能合作計(jì)劃既未使印度承諾加入《不擴(kuò)散核武器條約》, 也未使印度承諾簽署《全面禁止核試驗(yàn)條約》。因此可以說(shuō), 美印核能合作計(jì)劃不僅未使印度融入國(guó)際核不擴(kuò)散主流, 反而會(huì)刺激其他國(guó)家效仿印度。因?yàn)? 美印核能合作背離了《不擴(kuò)散核武器條約》的基本原則和交易, 即只有簽署《不擴(kuò)散核武器條約》, 放棄發(fā)展核武器選擇并接受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)核查的無(wú)核武器國(guó)家才能獲得全面的核能合作。印度不但沒有簽署這項(xiàng)條約和接受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的全面保障監(jiān)督, 而且還發(fā)展核武器, 并進(jìn)行核武器試驗(yàn)。最后, 美印核能合作將使伊朗和朝鮮核問題的解決更加困難和棘手。美印核能合作表明美國(guó)在防止核擴(kuò)散方面采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)政府一方面在迫使伊朗放棄核燃料循環(huán)技術(shù)和迫使朝鮮放棄核武器計(jì)劃, 另一方面卻在想方設(shè)法向印度提供核燃料和核技術(shù), 使印度獲得擴(kuò)大其核武庫(kù)的能力。美國(guó)政府對(duì)其雙重標(biāo)準(zhǔn)的做法毫不隱諱。美國(guó)副國(guó)務(wù)卿伯恩斯在2006年4月6日承認(rèn), 美國(guó)的做法是雙重標(biāo)準(zhǔn), 美國(guó)對(duì)待印度與對(duì)待伊朗和朝鮮不同。⑦ 美國(guó)解釋這樣做的理由是, 印度是一個(gè)負(fù)責(zé)任的民主國(guó)家, 具有很好的核不擴(kuò)散記錄, 而伊朗和朝鮮則恰恰相反。然而事實(shí)上, 印度的核不擴(kuò)散記錄并非像美國(guó)政府說(shuō)的那樣好。印度利用加拿大的反應(yīng)堆和美國(guó)的重水在1974年進(jìn)行首次核試驗(yàn), 拒絕簽署《不擴(kuò)散核武器條約》, 一直在發(fā)展核武器, 并在1998年連續(xù)進(jìn)行核武器試驗(yàn)。美國(guó)政府把核擴(kuò)散解釋為向其他國(guó)家轉(zhuǎn)讓敏感的核技術(shù)和核設(shè)施, 這顯然是片面的。核擴(kuò)散的實(shí)質(zhì)是核武器國(guó)家數(shù)量的增加(除美國(guó)、俄羅斯、英國(guó)、法國(guó)和中國(guó)之外)。從這個(gè)意義上說(shuō), 印度發(fā)展核武器也是一種核擴(kuò)散。美國(guó)在處理核擴(kuò)散問題上不是執(zhí)行全球核不擴(kuò)散規(guī)則, 而是對(duì)不同的國(guó)家采取不同的核不擴(kuò)散標(biāo)準(zhǔn)和政策。美國(guó)的這種做法已經(jīng)遭到美國(guó)國(guó)內(nèi)外的批評(píng)和指責(zé)。一些國(guó)家特別是不結(jié)盟國(guó)家對(duì)伊朗有關(guān)擁有生產(chǎn)核燃料權(quán)利的要求表示同情。這可能會(huì)削弱國(guó)際社會(huì)在解決伊朗和朝鮮核問題上對(duì)美國(guó)的支持。

美印核能合作的前景美印核能合作能否實(shí)現(xiàn)主要取決于美國(guó)國(guó)會(huì)是否修改美國(guó)的法律;核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)是否調(diào)整其核出口準(zhǔn)則;印度與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)是否締結(jié)雙邊保障監(jiān)督協(xié)定;美印核能合作協(xié)議是否獲得美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)等因素。美印雙方一直在共同努力克服這些法律障礙, 包括美國(guó)眾議院已經(jīng)批準(zhǔn)印度免受美國(guó)出口限制的立法;美印雙方正在加緊談判美印核能合作協(xié)議;美國(guó)正在推動(dòng)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)修改其核出口準(zhǔn)則;印度正在與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)討論保障監(jiān)督協(xié)定等。從目前來(lái)看, 美印核能合作的實(shí)現(xiàn)具有很大的可能性, 但絕非易事, 需要時(shí)間。

首先, 美國(guó)國(guó)會(huì)近期可能完成修改禁止美國(guó)與印度進(jìn)行核能合作的法律工作。美國(guó)眾議院國(guó)際關(guān)系委員會(huì)和美國(guó)參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)已經(jīng)分別在2006年6月27日和29日以壓倒性多數(shù)批準(zhǔn)了印度免受美國(guó)出口限制的立法。

7月26日, 美國(guó)眾議院又以壓倒性多數(shù)通過(guò)了這項(xiàng)立法。參議院在休假之后將對(duì)這項(xiàng)立法進(jìn)行投票表決, 估計(jì)該立法將會(huì)獲得批準(zhǔn)。這是朝著實(shí)現(xiàn)美印核能合作向前邁出的關(guān)鍵一步。這項(xiàng)立法的通過(guò)表明, 國(guó)會(huì)中支持美印核能合作的聲音有所加大。美國(guó)副國(guó)務(wù)卿伯恩斯說(shuō), “我們堅(jiān)信國(guó)會(huì)正在支持總統(tǒng)的政策?！雹谶@增加了美國(guó)國(guó)會(huì)最后批準(zhǔn)美印核能合作協(xié)議的可能性,只要協(xié)議不向印度做出美國(guó)國(guó)會(huì)難以接受的讓步。但是, 兩個(gè)委員會(huì)在批準(zhǔn)這項(xiàng)立法時(shí)附加了一些條件, 即印度具有一份分離軍用與民用核設(shè)施的可靠計(jì)劃。

印度與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)締結(jié)一項(xiàng)用于民用核設(shè)施和核材料的保障監(jiān)督協(xié)定;印度與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在談判附加議定書方面取得進(jìn)展;核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)一致決定允許成員國(guó)向印度提供核出口。印度要滿足這些要求雖說(shuō)是可能的, 但不是一朝一夕可以做到的。

其次, 核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)修改其核出口準(zhǔn)則尚需時(shí)日。自2005年7月以來(lái), 美國(guó)一直在游說(shuō)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)成員國(guó), 力爭(zhēng)其同意修改核出口準(zhǔn)則, 以使印度免受該集團(tuán)的核出口限制。目前, 美國(guó)已得到英國(guó)、法國(guó)和俄羅斯三個(gè)核大國(guó)對(duì)美印核能合作計(jì)劃的支持。而且, 法國(guó)總統(tǒng)希拉克在2006 年2 月19日已與印度簽署了開展民用核能合作的聲明。俄羅斯在3月通知美國(guó)和核供應(yīng)國(guó)集團(tuán), 它將向印度塔拉普爾核反應(yīng)堆提供60噸核燃料。美國(guó)總統(tǒng)布什和俄羅斯總統(tǒng)普京在7月15日的聯(lián)合聲明中表示, 兩國(guó)愿意向印度提供核燃料。

由于美國(guó)的極力推動(dòng)和英法俄的積極支持, 美國(guó)眾議院豁免印度立法的通過(guò), 以及印度巨大核能市場(chǎng)的吸引,美印核能合作計(jì)劃在核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)將會(huì)得到越來(lái)越多的支持。但是, 核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)要修改核出口準(zhǔn)則必須獲得其45個(gè)成員國(guó)的一致批準(zhǔn)。一些成員國(guó), 如奧地利、巴西、日本、挪威和瑞典等, 對(duì)美印核能合作存有疑慮。

而且, 核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)沒有按照美國(guó)的要求在今年5月舉行的年度全體會(huì)議上正式討論美印核能合作問題。因此, 美國(guó)要獲得所有核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)成員國(guó)對(duì)美印核能合作的支持尚需時(shí)日。

在快速崛起的大國(guó), 最容易遭到軟均勢(shì)的制衡, 因而應(yīng)該努力防止這種狀況的出現(xiàn)。另一方面, “軟均勢(shì)論” 告訴我們, 國(guó)際機(jī)制是國(guó)家合作的框架, 還是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和斗爭(zhēng)的平臺(tái), 是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家利益的重要途徑。中國(guó)自改革開放以后, 已經(jīng)加入了絕大多數(shù)的國(guó)際機(jī)制。中國(guó)可通過(guò)建立新的區(qū)域或全球國(guó)際制度來(lái)發(fā)展同友好國(guó)家的合作, 比如上海合作組織的發(fā)展和深化、東南亞一體化的起步與推進(jìn)等;還可以國(guó)際制度為武器來(lái)制約霸權(quán)主義, 維護(hù)國(guó)家利益3。