[科普中國]-特別敏感海域

概念

PSSA 是指這樣一個(gè)區(qū)域，即“該區(qū)域具有公認(rèn)的生態(tài)學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)或科學(xué)的特性，且該特性可能易受來自國際航運(yùn)活動(dòng)的影響，因而需要通過IMO 行動(dòng)采取特別保護(hù)性措施的區(qū)域”。成員國在提出PSSA 申請(qǐng)時(shí)必須同時(shí)提出至少一項(xiàng)相關(guān)保護(hù)措施(associated protective measures，簡稱APM)，且只有在至少一項(xiàng)符合有關(guān)法律規(guī)定的APM 被采納后，該區(qū)域才能最終被指定為PSSA。2

鑒定和指定PSSA 和采納相關(guān)保護(hù)措施需要考慮三個(gè)方面的因素：該區(qū)域的特別的環(huán)境特征；區(qū)域?qū)碜試H航運(yùn)活動(dòng)的損害具有的脆弱性；在IMO 權(quán)限內(nèi)采取相關(guān)保護(hù)措施以防止、減少、控制航運(yùn)活動(dòng)造成損害的可能性。

IMO 是認(rèn)定PSSA 和采納APM 的唯一責(zé)任主體，申請(qǐng)主體則只能為IMO 成員國。若兩個(gè)或兩個(gè)以上成員國對(duì)同一地區(qū)具有共同利益，則他們可提出聯(lián)合申請(qǐng)，該申請(qǐng)應(yīng)包括統(tǒng)一的措施和程序以便成員國管轄權(quán)的協(xié)調(diào)與合作。

起源及發(fā)展特別敏感海域概念起源于1978 年2 月6 日至17 日在倫敦召開的油輪安全和防止污染聯(lián)席會(huì)議的第9 號(hào)決（TSPP resolution 9）。該項(xiàng)名為“特別敏感海域的保護(hù)”的決議特別提請(qǐng)國際海事組織與其他組織、實(shí)體合作，發(fā)起一項(xiàng)新的研究，創(chuàng)建一種新的海洋區(qū)域制度，并針對(duì)該類區(qū)域的特別敏感性質(zhì)，評(píng)估需要保護(hù)的程度以及可采取的合理措施，以便在合法利用海洋的前提下防止來自船舶和傾倒對(duì)海洋的污染，從而加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)。作為國際海事組織的主要下屬機(jī)構(gòu)之一，海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（Meritime Environment ProtectionCommittee,簡稱MEPC）被國際海事組織指定為負(fù)責(zé)研究特別敏感海域制度的機(jī)構(gòu)，并于1986 年的第23 屆會(huì)議起著手相關(guān)工作。2

1991 年， IMO 通過了關(guān)于指定特殊區(qū)域和確定特別敏感海域指南的第A.720 (17) 號(hào)大會(huì)決議。第43 屆環(huán)保會(huì)對(duì)這些建議進(jìn)行了充分的審議,起草了關(guān)于確定特別敏感海域的程序,并起草了一份大會(huì)決議草案將其補(bǔ)充到第A.720 (17) 號(hào)大會(huì)決議中。第21 屆大會(huì)通過了該項(xiàng)決議,即第A. 885 (21) 號(hào)大會(huì)決議。第44 屆環(huán)保會(huì)對(duì)上述兩項(xiàng)大會(huì)決議又開始了新一輪審議。第46 屆環(huán)保會(huì)在秘書處準(zhǔn)備的文件基礎(chǔ)上最后確定了一個(gè)關(guān)于“特殊區(qū)域和特別敏感海域的確定和保護(hù)”的大會(huì)決議草案，經(jīng)IMO 第22 屆大會(huì)批準(zhǔn)后,由A. 927(22) 決議取代第A. 720 (17) 號(hào)和A. 885 (21) 號(hào)大會(huì)決議。1

分布特點(diǎn)現(xiàn)有特別敏感海域的特點(diǎn)

區(qū)域分布情況現(xiàn)有的特別敏感海域主要集中于歐洲水域、非洲西部、北部水域、美洲中部水域，以及澳大利亞東部北部水域，亞洲、北冰洋、南極地區(qū)則無任何水域被指定為特別敏感海域。

目前，被國際海事組織指定的特別敏感海域已有13 個(gè)，具體情況如下表：

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申請(qǐng)國及申請(qǐng)方式已經(jīng)申請(qǐng)?zhí)貏e敏感海域的國家也主要為一些歐洲、美洲、大洋洲國家，其中以歐洲國家最為活躍，并積極通過聯(lián)合方式申請(qǐng)，如瓦登海特別敏感海域、西歐水域特別敏感海域、波羅的海特別敏感海域、博尼法喬海峽特別敏感海域等均為多國聯(lián)合申請(qǐng)?jiān)O(shè)立。有些國家還將所屬的遠(yuǎn)洋島嶼周圍水域作為特別敏感海域提出申請(qǐng)，如西班牙的加納利群島特別敏感海域、美國夏威夷的帕帕哈瑙莫夸基亞國家海洋遺跡特別敏感海域、荷蘭的沙巴淺灘特別敏感海域等。澳大利亞則是最早設(shè)立特別敏感海域的國家，其后澳方與巴布亞新幾內(nèi)亞聯(lián)合提出設(shè)立的托雷斯海峽特別敏感海域（作為大堡礁特別敏感海域的延伸）則是特別敏感海域制度發(fā)展中引起的爭論最多的一個(gè)案例。美洲中部水域則分布著為數(shù)最多的特別敏感海域，一方面有如上所說西班牙、荷蘭等將該區(qū)域內(nèi)的遠(yuǎn)洋島嶼周邊水域設(shè)為特別敏感海域外，另一方面美國、古巴、哥倫比亞、秘魯?shù)葒卜e極設(shè)立了自己的特別敏感海域。

申請(qǐng)前區(qū)域的保護(hù)情況已有的特別敏感海域內(nèi)海域并不存在任何領(lǐng)土、劃界等爭議，雖然有些區(qū)域在申請(qǐng)時(shí)因相鄰國家擔(dān)心申請(qǐng)國以設(shè)立特別敏感海域擴(kuò)大管轄權(quán)而提出異議（如古巴在提出設(shè)立撒巴那-卡瑪居埃群島PSSA 申請(qǐng)時(shí)，美國政府便因此提出反對(duì)），但這種爭議并未延續(xù)很長。多數(shù)特別敏感海域在設(shè)立前已存在不同程度的保護(hù)，包括國際海事組織采取的措施、有關(guān)國際組織采取的措施和沿海國通過國內(nèi)立法采取的措施等，如瓦登海、波羅的海在設(shè)立特別敏感海域之前已被設(shè)立為MARPOL 公約下的特殊區(qū)域，并采取了有關(guān)限制排放的措施予以保護(hù)；夏威夷帕帕哈瑙莫夸基亞國家海洋遺跡、帕拉卡斯國家保護(hù)區(qū)則早已被所屬國列入海洋保護(hù)區(qū)予以保護(hù)；另外，國際海事組織還通過一系列決議在個(gè)別區(qū)域采取了船舶航線制、船舶通報(bào)制度等措施。每個(gè)申請(qǐng)國在申請(qǐng)書中均列明區(qū)域內(nèi)已采取的保護(hù)措施（如果已經(jīng)存在任何保護(hù)措施的話），并依據(jù)已有措施不能有效保護(hù)區(qū)域海洋環(huán)境的狀況，分別提出了擬修訂或擬采取的相關(guān)保護(hù)措施，以便防止、減少、控制該區(qū)域遭受來自國際航運(yùn)活動(dòng)的影響。2

鑒定標(biāo)準(zhǔn)必須滿足的條件“IMO 辨別和確定特別敏感海域指南”規(guī)定,申請(qǐng)?zhí)貏e敏感海域時(shí)，該海域的特征必須至少滿足下列標(biāo)準(zhǔn)中的一個(gè),并且該海域已受到國際航運(yùn)活動(dòng)的威脅。

（一）生態(tài)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)

1．唯一性或稀有性：該區(qū)域或生態(tài)系統(tǒng)是唯一的，如果它是一類中的僅有一個(gè)，例如它是稀有、瀕危物種的僅有棲息地。一個(gè)區(qū)域或生態(tài)系統(tǒng)是稀有的，如果它僅存在于少數(shù)區(qū)域或該類區(qū)域正在大面積減少。一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)如果對(duì)一區(qū)域或國際上有重要影響，則其可能延伸至某國界線以外。海洋物種產(chǎn)卵、繁殖和養(yǎng)護(hù)區(qū)也可能成為稀有或唯一的。

2．重要棲息地：該區(qū)域?qū)σ恍~類種群、稀有或?yàn)l危海洋物種的生存、運(yùn)轉(zhuǎn)或恢復(fù)，或?yàn)榇蟮暮Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)提供支持方面是極為重要的。

3．依存性：該區(qū)域的生態(tài)過程高度依存生物群落系統(tǒng)（如珊瑚礁、海藻群、紅樹林、海藻基床）。這些生態(tài)系統(tǒng)通常具有很高的多樣性，并依存這些生物群落。這種依存性還包括對(duì)魚類遷徙路線、爬行動(dòng)物、鳥類、哺乳類和無脊椎動(dòng)物的依存等。

4．代表性：該區(qū)域在物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)或自然地理過程，或生態(tài)群落或棲息地類型或其他自然特性方面具有顯著的代表性。

5．多樣性：該區(qū)域具有特殊的物種多樣性或遺傳多樣性或有著差異很大的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地和生物群落。

6．多產(chǎn)性：區(qū)域有著特別高的自然生物資源產(chǎn)量，且這種多產(chǎn)性是因處于海洋風(fēng)區(qū)、上升流區(qū)及環(huán)流區(qū)這樣的區(qū)域，由于生物和自然過程而導(dǎo)致的生物數(shù)量增加的凈結(jié)果。

7．產(chǎn)卵或繁殖地：該區(qū)域是海洋洄游物種極為重要的產(chǎn)卵或繁殖或成長地，或者該區(qū)域被公認(rèn)為一些魚類、爬行動(dòng)物、鳥類、哺乳動(dòng)物或無脊椎動(dòng)物的遷徙路線。

8．自然性：該區(qū)域相對(duì)的缺少人為原因引起的干擾或退化。

9．完整性：該區(qū)域是一個(gè)完整的生物功能單位，是一個(gè)高效、平衡的生態(tài)統(tǒng)一體。

10.脆弱性：該區(qū)域極易因自然災(zāi)害或人類活動(dòng)影響而惡化，沿海棲息地內(nèi)的生物群落對(duì)環(huán)境條件的改變耐受能力很低，幾乎在耐受極限的邊緣生活（如在溫水、鹽度、混濁度或深度方面）。這些生物群落可能會(huì)遭受風(fēng)暴或其他自然條件（如環(huán)流類型等，這些自然條件能夠?qū)е掠泻ξ镔|(zhì)在該區(qū)域內(nèi)水體或沉積物中濃縮或滯留）、緩慢的沖刷速度，和（或）缺氧等引起的自然壓力影響。其他壓力可能因人類污染等影響和鹽度變化而引起。因此，這樣一個(gè)易受自然和（或）人為壓力影響的區(qū)域可能需要特別保護(hù)措施以防止進(jìn)一步的包括因國際航運(yùn)活動(dòng)而導(dǎo)致的壓力。

11.生物地理學(xué)上的重要性：該區(qū)域具有罕見的生物地理學(xué)特性，或者是一種或幾種生物地理學(xué)類型的代表，或者具有生物學(xué)、化學(xué)、物理學(xué)或地質(zhì)學(xué)上的獨(dú)特或不尋常的特性。

（二）社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)

1．社會(huì)或經(jīng)濟(jì)上的依存性：該區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量和生物資源的利用對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)或經(jīng)濟(jì)來說是非常重要的，包括當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)、娛樂業(yè)、旅游業(yè)及當(dāng)?shù)厝说纳睢?/p>

2．人類依存性：該區(qū)域?qū)S持當(dāng)?shù)厝说膫鹘y(tǒng)生活或食品生產(chǎn)活動(dòng)或保護(hù)當(dāng)?shù)氐奈幕Y源來說是非常重要的。

3．文化遺產(chǎn)：該區(qū)域因具有重要的歷史和考古遺址而非常重要。

（三）科學(xué)和教育學(xué)標(biāo)準(zhǔn)

1．研究價(jià)值：該區(qū)域具有很高的科研價(jià)值。

2．用于監(jiān)測(cè)研究的基線條件：該區(qū)域提供了關(guān)于生物或環(huán)境特性的基線條件，因其在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)具有相對(duì)穩(wěn)定性以致于被認(rèn)為處于自然或近自然的狀態(tài)中。

3．教育學(xué)價(jià)值：該區(qū)域提供了闡述特殊自然現(xiàn)象的條件。

其他考慮因素對(duì)于鑒定為特別敏感海域的區(qū)域，除應(yīng)至少滿足上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之一以外，該區(qū)域還應(yīng)易受來自國際航運(yùn)活動(dòng)的影響。對(duì)于該特性，應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面。

（一）船舶交通特性

1．工作特性：該區(qū)域內(nèi)海洋活動(dòng)的類型（如小型漁船、小游艇、石油和天然氣鉆井）可能會(huì)降低航行安全。

2．船舶類型：穿過或鄰近該區(qū)域航行的類型（如高速船、大型油輪或小富余水深的散裝油輪）。

3．交通特性：交通數(shù)量或密度、船舶的相互影響，離岸距離或其他航行危險(xiǎn)，如船舶碰撞或擱淺。

4．有害物質(zhì)：船上有害物質(zhì)的類型和數(shù)量，無論貨物、燃料或貯存物。

（二）自然因素

1．水文地理：水深、海底及海岸地形，缺少近安全錨地，以及其他能引起航行警告的因素。

2．氣象學(xué)：主要?dú)夂颉L(fēng)速與風(fēng)向、大氣能見度，以及其他能夠增加船舶碰撞和擱淺危險(xiǎn)及排放物對(duì)海洋破壞的危險(xiǎn)的因素。

3．海洋學(xué)：潮流、洋流、冰期，以及其他能夠增加船舶碰撞和擱淺危險(xiǎn)及排放物對(duì)海洋破壞的危險(xiǎn)的因素。

（三）其他考慮因素

在認(rèn)定一區(qū)域?yàn)樘貏e敏感海域及考慮相關(guān)保護(hù)措施對(duì)防止、減少、控制被認(rèn)定的脆弱性方面，下列信息也可能有所幫助：①任何國際航運(yùn)活動(dòng)正在引起或可能引起破壞該區(qū)域特性的證據(jù)，包括潛在破壞的重要性或危險(xiǎn)性，可能引起破壞的危害的程度，該破壞是否具有可預(yù)見性，以及這種破壞是否具有復(fù)發(fā)性或積累性；②任何有關(guān)擱淺、碰撞、泄漏及由此引發(fā)后果的歷史；③任何因指定特別敏感海域引起的國際航運(yùn)活動(dòng)變化而導(dǎo)致的對(duì)該區(qū)域外環(huán)境的不利影響；④來自其他環(huán)境資源的壓力；⑤任何已生效措施以及它們的實(shí)踐或可預(yù)期的有利影響。2

鑒定程序鑒定特別敏感海域的程序

相關(guān)保護(hù)措施的申請(qǐng)一國在提出特別敏感海域申請(qǐng)時(shí)應(yīng)同時(shí)提出擬采取的相關(guān)保護(hù)措施。該申請(qǐng)應(yīng)首先列出一個(gè)摘要，包括申請(qǐng)?jiān)搮^(qū)域?yàn)樘貏e敏感海域的目的、區(qū)域的地理位置、需要保護(hù)的必要性、相關(guān)保護(hù)措施及其如何應(yīng)對(duì)該區(qū)域的脆弱性，以及采取該措施成為優(yōu)選的原因。每個(gè)申請(qǐng)應(yīng)包括如下兩個(gè)部分：

（一）說明、區(qū)域的重要性及脆弱性

1．說明：包括該區(qū)域的準(zhǔn)確地理位置及明確標(biāo)注區(qū)域位置和擬采取相關(guān)保護(hù)措施的基準(zhǔn)海圖。

2．區(qū)域的重要性：該區(qū)域生態(tài)學(xué)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)方面的重大價(jià)值、

3．該區(qū)域?qū)碜杂趪H航運(yùn)活動(dòng)的損害具有的脆弱性，包括國際航運(yùn)活動(dòng)在區(qū)域引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和程度，并具體描述這些現(xiàn)在或?qū)⒂械暮竭\(yùn)活動(dòng)及其單獨(dú)或與其他威脅結(jié)合而引起的危害的程度和重要性。

（二）適當(dāng)?shù)南嚓P(guān)保護(hù)措施及國際海事組織同意或采用這些措施的權(quán)限。

申請(qǐng)還應(yīng)包括申請(qǐng)國迄今為止在該區(qū)域內(nèi)所采取的保護(hù)措施，以及將來在有關(guān)船舶違反相關(guān)保護(hù)措施要求的情況下，該國依其國內(nèi)法將要采取的具體措施，并且這些措施不得違反《聯(lián)合國海洋法公法》所體現(xiàn)的國際法規(guī)則。

相關(guān)保護(hù)措施的評(píng)估國際海事組織應(yīng)對(duì)每一份申請(qǐng)進(jìn)行個(gè)案評(píng)估（即便幾國聯(lián)合申請(qǐng)，也單獨(dú)對(duì)各國進(jìn)行評(píng)估和鑒定），并應(yīng)包括相關(guān)保護(hù)措施的可行性、適當(dāng)性，該措施對(duì)區(qū)域外圍環(huán)境的影響及與區(qū)域面積、脆弱性的關(guān)聯(lián)性。國際海事組織對(duì)申請(qǐng)的鑒定程序如下：

1．海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)在國際海事組織內(nèi)對(duì)特別敏感海域申請(qǐng)的評(píng)估負(fù)主要責(zé)任，所有申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)首先提交給海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)審查申請(qǐng)中的內(nèi)容是否違反《指南》并設(shè)立一個(gè)由適當(dāng)?shù)沫h(huán)境、科學(xué)、海洋學(xué)和法律專家代表在內(nèi)的技術(shù)組，鼓勵(lì)申請(qǐng)國提供基準(zhǔn)海圖及其他支持該海域被指定為特別敏感海域的信息。技術(shù)組應(yīng)向海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)提交一個(gè)包括調(diào)研結(jié)果和評(píng)估結(jié)果摘要的簡短報(bào)告，海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)在此后的報(bào)告中應(yīng)適當(dāng)?shù)奶峒斑@一評(píng)估結(jié)果。

2．依據(jù)其評(píng)估結(jié)果，若符合《指南》規(guī)定，海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)原則上可同意該區(qū)域?yàn)樘貏e敏感海域，并通知具體負(fù)責(zé)各種相關(guān)保護(hù)措施審查的分委員會(huì)、委員會(huì)或會(huì)議，相關(guān)分委員會(huì)或委員會(huì)對(duì)該措施進(jìn)行復(fù)核，并決定其是否符合有關(guān)法律規(guī)定。在該措施被同意采用前，海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)不得指定該區(qū)域?yàn)樘貏e敏感海域。若措施未被接受，則海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)可拒絕該申請(qǐng)或要求申請(qǐng)國提出新的相關(guān)保護(hù)措施。

3．對(duì)于需海上安全委員會(huì)同意的相關(guān)保護(hù)措施，分委會(huì)應(yīng)向海上安全委員會(huì)提交同意該措施的建議，或者若分委員會(huì)不同意，則通知海上安全委員會(huì)和海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)其反對(duì)的理由，海上安全委員會(huì)對(duì)上述任何建議進(jìn)行考慮，若同意該措施，則通知海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)并由其決定。

4．若申請(qǐng)被拒絕，則海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)應(yīng)通知申請(qǐng)國拒絕的理由，并在適當(dāng)情況下要求申請(qǐng)國提交其他有關(guān)信息，若相關(guān)保護(hù)措施被上述分委員會(huì)或委員會(huì)采納，則海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)最終指定該區(qū)域?yàn)镻SSA。

在指定一區(qū)域?yàn)樘貏e敏感海域后，國際海事組織應(yīng)提供一個(gè)論壇以便對(duì)相關(guān)保護(hù)措施進(jìn)行審查和重新評(píng)估，并鼓勵(lì)船旗國及申請(qǐng)國對(duì)已采取的相關(guān)保護(hù)措施提出建議。國際海事組織還應(yīng)保證相關(guān)保護(hù)措施在國際海事組織及國際法框架下盡快有效實(shí)施。國際海事組織在考慮特別敏感海域申請(qǐng)及相關(guān)保護(hù)措施時(shí)應(yīng)考慮到發(fā)展中國家及轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家的技術(shù)、財(cái)政資源狀況。當(dāng)一區(qū)域被最終指定為特別敏感海域后，所有相關(guān)保護(hù)措施應(yīng)依國際海道測(cè)量組織（IHO）的符號(hào)和方式繪圖，申請(qǐng)國應(yīng)保證相關(guān)保護(hù)措施的實(shí)施符合《聯(lián)合國海洋法公約》所反映的國際法。成員國應(yīng)保證其船舶遵守這些措施的規(guī)定，并在該國船舶違反規(guī)定和收到申請(qǐng)國通知后，向申請(qǐng)國提供其采取措施的細(xì)節(jié)。

與特殊區(qū)域的區(qū)別特殊區(qū)域與特別敏感海域均為旨在保護(hù)特殊海洋區(qū)域環(huán)境的制度，二者在發(fā)展過程中也有著緊密聯(lián)系，并在內(nèi)容上存在一定共通之處，因而易為混淆，但二者有著明顯的區(qū)別。

設(shè)定水域范圍方面在設(shè)定水域方面，特殊區(qū)域僅適用于閉海和半閉海，這類海域在數(shù)量和面積上都是有限的，如地中海、加勒比海、波斯灣、東海（東中國海）、南海（南中國海）等。特別敏感海域則并無適用范圍的限制，包括領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，甚至用于國際航行的海峽在內(nèi)均可設(shè)立特別敏感海域，并且依據(jù)《2005 年指南》，可考慮在特別敏感海域周邊設(shè)定緩沖地帶（buffer zone），這就意味著特別敏感海域的設(shè)定水域可能延伸至公海海域。可見，特別敏感海域的可設(shè)定水域范圍要遠(yuǎn)比特殊區(qū)域廣泛的多。

鑒定標(biāo)準(zhǔn)方面一個(gè)區(qū)域只有在同時(shí)滿足前文所述海洋學(xué)、生態(tài)學(xué)和運(yùn)輸?shù)奶厥庑再|(zhì)三個(gè)方面標(biāo)準(zhǔn)要求時(shí)才能被指定為特殊區(qū)域，而特別敏感海域的鑒定僅需滿足生態(tài)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)和教育學(xué)標(biāo)準(zhǔn)之中的一個(gè)，且該區(qū)域具有易受來自國際航運(yùn)活動(dòng)影響的脆弱性即可。因此，在鑒定標(biāo)準(zhǔn)上，特殊區(qū)域的要求也比特別敏感海域的要求嚴(yán)格的多。

保護(hù)措施方面對(duì)于特殊區(qū)域?qū)嵭械谋Ｗo(hù)措施，僅限于MARPOL73/78 公約有關(guān)附則的規(guī)定，這些措施是較為具體的，且主要為限制船舶的操作性排放造成的污染，因而主要是針對(duì)污染物的排放實(shí)行限制的措施。對(duì)于特別敏感海域內(nèi)可實(shí)行的相關(guān)保護(hù)措施，則不僅不限于上述措施，因其主要是為限制船舶的事故性污染，因此采取的主要是特殊的航行辦法。這些措施除MARPOL73/78 公約有關(guān)附則規(guī)定的限制性排放措施外，還可包括“國際海事組織現(xiàn)有文件中已存在的任何措施，或雖尚未存在但可作為普遍適用的措施且國際海事組織有權(quán)采納的任何措施”。也就是說，特別敏感海域內(nèi)不僅可以采取有關(guān)的限制排放措施控，還可以采取繞航、避航、領(lǐng)航及船舶交通管理等更有利于海洋環(huán)境保護(hù)的措施?？梢姡貏e敏感海域內(nèi)采取的相關(guān)保護(hù)措施要比特殊區(qū)域廣泛的多。

另外，由于特殊區(qū)域內(nèi)主要限制的是污染的排放，這就需要港口國需要提供足夠的接收設(shè)備（adquate reception facilities）來予以配合，以滿足到港船舶的需要。所以，根據(jù)《2001 年指南》，沿海國提供足夠的接受設(shè)施是海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)指定特殊區(qū)域的前提。申請(qǐng)?zhí)貏e敏感海域則無此需要，但申請(qǐng)國應(yīng)同時(shí)提交擬采取的相關(guān)保護(hù)措施，并且只在至少一項(xiàng)相關(guān)保護(hù)措施被同意采納后，方能最終認(rèn)定該區(qū)域?yàn)樘貏e敏感海域。

設(shè)定依據(jù)方面在設(shè)定依據(jù)方面，《聯(lián)合國海洋法公約》第211 條為特殊區(qū)域制度提供了國際法依據(jù)，MARPOL73/78 有關(guān)附則的規(guī)定則為特殊區(qū)域內(nèi)具體措施的設(shè)立提供明確的范圍和條件，國際海事組織有關(guān)決議通過的《鑒定指南》更為特殊區(qū)域的認(rèn)定提供了全面的依據(jù)。可見，特殊區(qū)域制度有著明確的公約依據(jù)，該制度也是較為健全的。相比而言，特別敏感海域制度的法律依據(jù)則僅為國際海事組織有關(guān)決議。由于決議不是條約，僅有建議性質(zhì)，而《聯(lián)合國海洋法公約》第211 條能否適用于特別敏感海域制度尚存在爭議，因此，特別敏感海域制度及其相關(guān)保護(hù)措施的法律基礎(chǔ)問題則是目前國際社會(huì)上關(guān)于特別敏感海域制度的最大爭議，在實(shí)踐中也產(chǎn)生了爭論。

設(shè)定程序方面一個(gè)區(qū)域若想被鑒定為特殊區(qū)域，必須經(jīng)過對(duì)MARPOL73/78 公約的修正方能生效，因此，申請(qǐng)國在提出特殊區(qū)域申請(qǐng)時(shí)必須包括一份MARPOL73/78 公約的修正草案。該申請(qǐng)應(yīng)在海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)召開會(huì)議的3 個(gè)月前提交，并經(jīng)會(huì)議討論通過后，按MARPOL73/78 第16 條的默認(rèn)接受程序生效。由此，每一個(gè)特殊區(qū)域的認(rèn)定即意味著MARPOL73/78 公約的一次修正。特別敏感海域的制定程序不涉及公約的修改，而是由申請(qǐng)國直接向海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)申請(qǐng)，并依據(jù)擬設(shè)定的相關(guān)保護(hù)措施的不同情況，由相關(guān)分委員會(huì)或委員會(huì)通過，方能最終設(shè)定特別敏感海域。一般來說，特別敏感海域的設(shè)定程序要比SA 的設(shè)定程序簡單的多，但若特別敏感海域內(nèi)擬采取的相關(guān)保護(hù)措施缺乏具體國際海事組織文件的支持（如海上安全委員會(huì)管轄下的強(qiáng)制領(lǐng)航措施），則易引發(fā)爭議，因而其設(shè)定的難度也就不一定比特殊區(qū)域設(shè)定要簡單了。2

中國南?？赡苄苑治鼋⒛虾Ｌ貏e敏感海域的可能性分析

一、 申請(qǐng)方式

根據(jù)《2005 年指南》，若兩個(gè)或兩個(gè)以上成員國對(duì)同一地區(qū)具有共同利益，則他們可提出聯(lián)合申請(qǐng)136，實(shí)踐中，瓦登海特別敏感海域、西歐特別敏感海域、波羅的海特別敏感海域等均為多國聯(lián)合申請(qǐng)，聯(lián)合申請(qǐng)的方式本身是沒有爭議的。另外，Beckman 還提出了聯(lián)合申請(qǐng)的三個(gè)法律依據(jù)，其一為UNCLOS 第123條規(guī)定，即閉海或半閉海沿岸國互相合作保護(hù)和保全海洋環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)137；其二為UNCLOS 第74 條規(guī)定，即海岸相向或相鄰國家間達(dá)成專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界協(xié)議以前，“有關(guān)各國基于諒解和合作精神盡一切努力做出實(shí)際性的臨時(shí)安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成，這種安排應(yīng)不妨害最后界限的劃定”，“南中國海特別敏感海域的指定則可作為這樣一種臨時(shí)安排”138；其三為2002 年《南海各方行為宣言》第6 條規(guī)定，即在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可在海洋環(huán)保、海上航行和交通安全等領(lǐng)域探討或開展合作。事實(shí)上，在日益升級(jí)的南海局勢(shì)下，若通過申請(qǐng)?jiān)O(shè)立南海特別敏感海域保護(hù)該區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境是離不開沿海各方的共同合作的，任何單方或部分國家聯(lián)合申請(qǐng)都有可能引發(fā)矛盾，從而加劇區(qū)域的緊張局勢(shì)。另一方面，由于臺(tái)灣并不具備申請(qǐng)的主體資格，但其控制著南沙群島最大的島嶼太平島，若申請(qǐng)南海特別敏感海域可能會(huì)牽連到臺(tái)灣當(dāng)局，這也可能引起矛盾。

實(shí)際上，在已有的特別敏感海域案例中，尚不存在有主權(quán)和劃界爭議的地區(qū)，如波羅的海特別敏感海域雖然有八個(gè)申請(qǐng)國的聯(lián)合申請(qǐng)，而作為沿海國一方的俄羅斯反對(duì)該申請(qǐng)，從而使該特別敏感海域的指定范圍排除了俄羅斯管轄水域，但各方對(duì)波羅的海水域的管轄并不存在爭議。而若南中國海特別敏感海域的申請(qǐng)出現(xiàn)任何一方反對(duì)的情況，由于區(qū)域內(nèi)主權(quán)和劃界爭議的存在，則會(huì)不可避免的引發(fā)申請(qǐng)及設(shè)定區(qū)域范圍方面的爭議，從而不利于區(qū)域內(nèi)特別敏感海域的設(shè)定。

二、申請(qǐng)內(nèi)容

根據(jù)《2005 年指南》，申請(qǐng)國應(yīng)列出擬申請(qǐng)區(qū)域的范圍，由于特別敏感海域的指定區(qū)域往往以政治界限為基礎(chǔ)，而基本不考慮生態(tài)界限，因此南中國海水域雖然作為一個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)，但部分沿海國的反對(duì)將使得區(qū)域范圍不能涵蓋整個(gè)南中國海水域，這不僅易引發(fā)爭端，也不利于南中國海水域的整體保護(hù)效果。

關(guān)于區(qū)域的生態(tài)環(huán)境等方面的脆弱性，雖然已有許多文章和報(bào)告分析指出南海水域生態(tài)系統(tǒng)和海洋環(huán)境亟待保護(hù)，該區(qū)域的生物多樣性調(diào)研資料是及其匱乏的，世界自然保護(hù)聯(lián)盟更是稱，區(qū)域內(nèi)許多保護(hù)區(qū)僅僅建立在其歷史重要性的基礎(chǔ)上，而非生物多樣性。同時(shí)，我國對(duì)爭議區(qū)域內(nèi)的調(diào)研情況也很不樂觀，這一現(xiàn)狀也為區(qū)域的生態(tài)和環(huán)境保護(hù)帶來了一定的阻力。根據(jù)《2005 年指南》，若申請(qǐng)南中國海特別敏感海域需在申請(qǐng)中詳細(xì)闡述區(qū)域符合所要求的鑒定標(biāo)準(zhǔn)以及具有易受來自國際航運(yùn)活動(dòng)影響的脆弱性，這就需要各方進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)該區(qū)域的調(diào)研與合作，但爭議區(qū)域的政治敏感性本身也是該區(qū)域未能得到足夠調(diào)研的重要原因之一。

根據(jù)《2005 年指南》，申請(qǐng)國在提出特別敏感海域申請(qǐng)時(shí)應(yīng)同時(shí)提出擬采取的相關(guān)保護(hù)措施，若提出聯(lián)合申請(qǐng)，則該申請(qǐng)應(yīng)包括統(tǒng)一的措施和程序以便成員國管轄權(quán)的協(xié)調(diào)與合作?；谀现袊幎说拿舾行?，申請(qǐng)各方應(yīng)尋求一種既能促進(jìn)有關(guān)措施得到遵守又不會(huì)引起主權(quán)或管轄爭端的方略，這種方略的達(dá)成需要沿海各方加強(qiáng)溝通與合作。另外，根據(jù)《2005 年指南》要求，申請(qǐng)中還應(yīng)包括申請(qǐng)國在船旗國違反擬采取的相關(guān)保護(hù)措施后，該國將依據(jù)國內(nèi)法采取的具體措施，這就涉及到了沿海國的管轄權(quán)問題，由于這一問題本身就存在爭議，因此也不易達(dá)成一致。再者，面對(duì)區(qū)域內(nèi)油氣資源開發(fā)規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此造成的環(huán)境污染，作為可采取的更為嚴(yán)格的保護(hù)措施，擬采取的相關(guān)保護(hù)措施也可能會(huì)影響到油氣開發(fā)者的利益，從而引發(fā)一系列的矛盾。

三、申請(qǐng)后可能引發(fā)的爭議

特別敏感海域制度作為海洋領(lǐng)域一項(xiàng)新的制度，其制度本身還有許多亟待完善的地方，特別敏感海域的指定代表著該區(qū)域被公認(rèn)為具有特殊價(jià)值和特別敏感性，需要特殊保護(hù)，但除此“符號(hào)”上的意義外，特別敏感海域地位是否賦予該區(qū)域以特殊的法律地位，特別敏感海域的指定是否具有內(nèi)在價(jià)值和法律意義尚存爭議，這就可能引發(fā)對(duì)南海特別敏感海域設(shè)立的價(jià)值的爭議。從上文中的論述可以看出，一個(gè)特別敏感海域的指定必須要結(jié)合相關(guān)的保護(hù)措施才能使該區(qū)域獲得特別的保護(hù)，如果沒有提出新的保護(hù)措施或僅僅停留在原有保護(hù)基礎(chǔ)上，這一指定除宣示該區(qū)域具有特殊敏感性以外并無任何法律意義。因此，如果不提出新的相關(guān)保護(hù)措施，經(jīng)過一系列復(fù)雜而漫長的程序指定南中國海特別敏感海域，再加上該區(qū)域本身的緊張局勢(shì)，就不難引起不同意申請(qǐng)的沿海國或其他國際海事組織成員國的異議。

假設(shè)提出新的相關(guān)保護(hù)措施，還要區(qū)分情況。如果新的相關(guān)保護(hù)措施有相關(guān)法律依據(jù)，這一問題就只停留在相關(guān)國家加強(qiáng)合作和避免引起管轄爭議等方面；如果新的相關(guān)保護(hù)措施并無現(xiàn)有的法律文件支持，如托雷斯海峽特別敏感海域申請(qǐng)中提出的強(qiáng)制領(lǐng)航制度，或西歐特別敏感海域申請(qǐng)中提出的載重燃料油單殼油輪的禁航措施,這就可能引發(fā)如上述兩個(gè)案例般激烈的爭論，而實(shí)踐中，國際海事組織尚未同意采納任何尚無法律基礎(chǔ)的相關(guān)保護(hù)措施，因此這種新的相關(guān)保護(hù)措施的采納也是有一定阻力的。

區(qū)域面積是另一個(gè)重要問題。南中國海的面積近360 萬平方公里，渤海、黃海、東海加在一起還不如南海大，而世界上面積超過300 萬平方公里的海只有3個(gè)，南中國海排在南太平洋的珊瑚海和印度洋的阿拉伯海之后，是世界第三大海。作為一個(gè)大的生態(tài)系統(tǒng)，如果將整個(gè)南中國海水域申請(qǐng)為特別敏感海域的話，有可能如西歐特別敏感海域一樣引發(fā)國際海事組織部分成員國的異議。事實(shí)上，西歐特別敏感海域的這一爭議更多不是因?yàn)槠渌麌艺J(rèn)為其面積過大，而是認(rèn)為申請(qǐng)國未能足夠闡述擬采取的相關(guān)保護(hù)措施可應(yīng)對(duì)西歐水域的脆弱性，但就南中國海水域來說，沿海國對(duì)區(qū)域內(nèi)尤其是爭議區(qū)域的研究更為匱乏，使其更難在申請(qǐng)中提出最適合的相關(guān)保護(hù)措施以及闡述擬采取的相關(guān)保護(hù)措施與區(qū)域脆弱性的關(guān)聯(lián)性。

從上述分析不難看出，南中國海適用特別敏感海域制度在實(shí)際操作中是有一定難度的，雖然這一制度的適用有利于更好的保護(hù)南中國海區(qū)域的海洋生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境，但也容易引發(fā)爭議，其可行性值得進(jìn)一步研究。

應(yīng)對(duì)措施我國對(duì)建立南中國海特別敏感海域設(shè)想的應(yīng)對(duì)

目前，國內(nèi)對(duì)特別敏感海域制度的研究并不多，雖然已有學(xué)者提出在渤海海域設(shè)立特別敏感海域的設(shè)想144，但這方面的研究資料，尤其從法律層面的研究還是非常匱乏的。相比之下，歐美國家以及澳大利亞、新加坡等國早已著手有關(guān)方面的研究，不僅已有申請(qǐng)?zhí)貏e敏感海域的實(shí)踐，并且發(fā)表了大量的文章和部分專著對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行分析研究?？梢哉f，國內(nèi)在特別敏感海域制度的研究和實(shí)踐方面是比較落后的。

另一方面，國內(nèi)對(duì)南中國海區(qū)域，尤其是爭議區(qū)域的生態(tài)環(huán)境調(diào)研和了解也有待加強(qiáng)。就海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)狀況來看，我國雖然已有學(xué)者提出在西沙群島等水域建立自然保護(hù)區(qū)，但這僅處于理論探索階段，目前，我國尚未在南中國海海域建立任何海洋保護(hù)區(qū)。從整體上看我國關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的立法工作相對(duì)滯后，尚未制定專門的海洋保護(hù)區(qū)法；從實(shí)踐上看，我國也在有限的范圍內(nèi)（主要在沿岸近海地區(qū)）設(shè)立了為數(shù)不多的海洋保護(hù)區(qū)，相比之下，菲律賓、印尼、馬來西亞則在這方面有著更多的海洋保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，尤其是菲律賓，其海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)范圍主要面向不包括陸地的海洋水域而非沿岸近海地區(qū)。上述兩方面原因加劇了我國研究特別敏感海域制度，加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)以及加強(qiáng)對(duì)南海水域生態(tài)環(huán)境調(diào)研的急迫性。在這種現(xiàn)狀下，針對(duì)已有學(xué)者提出建立南中國海特別敏感海域的設(shè)想，國內(nèi)不僅是學(xué)界還是政府均應(yīng)引起注意，不能因其僅僅停留在理論研究階段而不予重視。當(dāng)然，從發(fā)展趨勢(shì)上看，特別敏感海域制度的發(fā)展和完善將為海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供一個(gè)重要的平臺(tái)，如果在南海水域適用特別敏感海域制度也將有利于緩解區(qū)域內(nèi)日益緊張的生態(tài)環(huán)境威脅。然而，我們也應(yīng)該同時(shí)考慮到該區(qū)域的特殊情況及其適用特別敏感海域制度的可行性問題。針對(duì)有關(guān)學(xué)者提出的建立南中國海特別敏感海域的設(shè)想，我們也應(yīng)該慎重對(duì)待，盲目的支持和反對(duì)都是不可取的。

當(dāng)然無論適用特別敏感海域制度與否，南中國海水域日益惡化的生態(tài)環(huán)境威脅應(yīng)是沿海各國共同關(guān)心的問題。保護(hù)南中國海環(huán)境需要我們多方位多視角的研究和實(shí)踐，因此，對(duì)于我國和沿海各國來說，進(jìn)一步探索南中國海適用特別敏感海域制度的可行性，加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)及海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),探索MARPOL 公約下特殊區(qū)域制度適用的可能性，以及積極通過國際海事組織行動(dòng)采取措施加強(qiáng)對(duì)南海水域的保護(hù)，或者探索新的合作保護(hù)方案均可能成為保護(hù)南中國海環(huán)境的有利方案。2