[科普中國]-石油重組

背景

加入WTO以后，我國石油天然氣市場將越來越開放，國內(nèi)石油企業(yè)將面臨越來越大的競爭壓力。一段時間以來，業(yè)內(nèi)外展開了對石油行業(yè)組織和管理體制的討論。討論的重點(diǎn)是國內(nèi)石油市場要不要競爭，如何通過新一輪重組提高石油企業(yè)的國際競爭力。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國石油企業(yè)與國際上的大型石油公司相比，規(guī)模不夠大，因此，應(yīng)對現(xiàn)有的石油企業(yè)進(jìn)一步集中重組，增加市場集中度。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國內(nèi)石油及其產(chǎn)品市場存在著區(qū)域性壟斷，應(yīng)該創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，由企業(yè)自己根據(jù)競爭需要進(jìn)行重組2。

石油行業(yè)的壟斷與競爭1．企業(yè)規(guī)模和市場份額不是判斷壟斷的惟一標(biāo)準(zhǔn)

判斷壟斷與否不能簡單地根據(jù)企業(yè)規(guī)模和市場份額指標(biāo)，而應(yīng)把市場結(jié)構(gòu)(集中度)與市場效果結(jié)合起來，并以市場效果為主來加以判斷。市場效果最終要看企業(yè)行為對消費(fèi)者利益的影響，即對整個社會福利分配的影響。壟斷企業(yè)濫用優(yōu)勢地位，控制價格，導(dǎo)致消費(fèi)者利益損失．獲得壟斷利潤，造成社會利益分配不公平。壟斷的結(jié)果導(dǎo)致社會效益損失和低效率。

市場集中不一定是壟斷造成的，也可能是競爭的結(jié)果。隨著技術(shù)進(jìn)步的加速發(fā)展，一些行業(yè)的最低經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大了，規(guī)模經(jīng)濟(jì)性明顯提高。在這些行業(yè)中，部分企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)大了，市場份額增加了，但價格也下降了。這是競爭帶來的技術(shù)進(jìn)步和效率提高的結(jié)果。優(yōu)勢企業(yè)與壟斷企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別是對社會福利及其分配的影響。優(yōu)勢企業(yè)是通過競爭，提高生產(chǎn)宰，形成低于同行業(yè)平均成本的競爭優(yōu)勢。優(yōu)勢企業(yè)通常利用成本優(yōu)勢降低價格，對市場價格具有抑制作用，減少消費(fèi)者利益損失。因此，近些年來，國際上有關(guān)國家調(diào)整了反壟斷政策，其變化趨勢是，從過去的市場份額控制轉(zhuǎn)向效率分析；從統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)控制轉(zhuǎn)向更重視“現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)“把工作重點(diǎn)放在市場環(huán)境和競爭行為分析上，從過去注重國內(nèi)市場的企業(yè)競爭轉(zhuǎn)向注重國家競爭力。

市場是一個產(chǎn)品和地理區(qū)域的概念，壟斷與市場開放程度和市場的規(guī)模有關(guān)。在開放的條件下，市場范圍擴(kuò)大到全球市場，一個國家企業(yè)的數(shù)量并不能反映市場是否壟斷。有時，雖然國內(nèi)只有一家企業(yè)，卻要面臨國際上眾多企業(yè)的競爭。在一個封閉和分割的市場上，即使有多家企業(yè)也未必有真正的競爭。一個國家的市場規(guī)模不同，同樣數(shù)量的企業(yè)，競爭程度也不一樣。

2．石油行業(yè)是政府監(jiān)留下的競爭性行業(yè)

從國際經(jīng)驗(yàn)看．石油行業(yè)是上下游一體化經(jīng)營的大型跨國企業(yè)和小型專業(yè)化企業(yè)并存的行業(yè)。近年來，在大型跨國石油公司強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、規(guī)模越來越大的形勢下，一些小型風(fēng)險石油公司也增長較快。

由于石油是一種戰(zhàn)略資源，石油行業(yè)不同于一般的競爭性行業(yè)，世界各國政府都非常重視對石油資源和市場的監(jiān)控和管理。但是，因?yàn)榘l(fā)展階段、石油的供求及經(jīng)濟(jì)管理體制也不同，各國的石油工業(yè)管理體制不同。在一些發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，特別是那些石油進(jìn)口依存度較高的國家，石油市場往往是開放的。政府主要通過市場組織政策．例如制定市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、建立石油儲備體系以及制定反壟斷法等，以維護(hù)本國石油市場秩序，保護(hù)國內(nèi)消費(fèi)者的利益和國家石油安全。而在一些發(fā)展中國家．特別是一些曾經(jīng)是殖民地的石油資源國，則往往直接由國家公司控制石油資源的開采和供應(yīng)。

3．我國石油石化行業(yè)的市場特征

我國石油石化行業(yè)在經(jīng)歷了1998年的重組以后，打破了上下游分割的行業(yè)性壟斷，組建了中國石油和中國石化兩個上下游一體化的大型企業(yè)集團(tuán)，加上原有的中國海洋石油總公司(主要從事海上勘探開采，近兩年才開始發(fā)展下游加工行業(yè))和中國化工進(jìn)出口總公司(主要從事石化產(chǎn)品進(jìn)出口業(yè)務(wù))，初步形成了我國石油石化行業(yè)的競爭格局。需要注意的是，這并不等于國內(nèi)市場形成了有效競爭。

我國三大石油集團(tuán)或公司基本上是按地域來組建的，石油天然氣資源和下游批發(fā)市場也是按地區(qū)劃分的。在石油勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，三大集團(tuán)或公司“劃地域而治”，除了三家大型石油公司外，還有一些小型地方企業(yè)。

目前，我國石油天然氣行業(yè)的市場監(jiān)管體制不健全，以行政管理為主，缺少行業(yè)統(tǒng)一的市場準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。比如，目前加油站的安全、環(huán)境和設(shè)備能力標(biāo)準(zhǔn)基本上是兩大集團(tuán)的自律性標(biāo)準(zhǔn)，沒有全國統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；加油站等成品油零售點(diǎn)審查權(quán)力分散在地方政府部門手中，各地在審批加油站時，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，摻雜使假、份稅漏稅、缺斤短兩、加油機(jī)不符合標(biāo)準(zhǔn)的加油站屢見不鮮。因此，我國加油站市場的關(guān)鍵問題不是分散和集中的問題，而是缺乏嚴(yán)格規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化管理的問題。又如，目前的石油勘探開采管理．一方面由于歷史原因，勘探開采權(quán)利按區(qū)域分割，缺乏儲量市場，大部分石油資源分區(qū)域集中在少數(shù)大企業(yè)手中，另一方面，由于執(zhí)法不嚴(yán)，在地方保護(hù)下一些地區(qū)出現(xiàn)地方企業(yè)亂采現(xiàn)象。

由此可見，我國石油天然氣行業(yè)的市場組織特點(diǎn)是，資源和市場的區(qū)域性分割與局部過度競爭并存。造成這種局面的主要原因，首先是人為的資源和市場區(qū)域分割增加了企業(yè)的競爭成本。其次是政府指導(dǎo)定價扭曲了市場價格信號．缺乏石油市場機(jī)制。再次是批發(fā)市場的人為壟斷(國內(nèi)油品批發(fā)市場以兩大石油公司為主，油品進(jìn)口以三家大型國有公司為主)。四是有關(guān)市場秩序的法律不健全．缺少獨(dú)立的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在某種程度上授予大企業(yè)集團(tuán)行使政府職能。由于我國沒有反壟斷法和獨(dú)立的石油天然氣市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不敢也不能在石油天然氣行業(yè)放開競爭2。

重組的注意問題我國的石油行業(yè)確實(shí)面臨著新的一輪重組。重組的目的是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力，其最終目標(biāo)是保護(hù)消費(fèi)者和用戶的利益，提高效率和社會整體效益。

1．促進(jìn)我國石油行業(yè)發(fā)展肋關(guān)鍵是體制問題

提高我國石油企業(yè)的競爭力主要靠擴(kuò)大規(guī)模還是靠改進(jìn)管理體制?有觀點(diǎn)認(rèn)為。我國石油企業(yè)與國際上的大型石油公司相比，規(guī)模不夠大。因此，提高競爭力就要擴(kuò)大規(guī)模。下面，通過國內(nèi)外比較來看規(guī)模與競爭力的關(guān)系

(1)國際比較

從銷售收入來看，2001年，中國石油天然氣集團(tuán)公司和中國石油化工集團(tuán)公司的銷售收入已經(jīng)位居世界第5和第10位。根據(jù)2001年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這兩大集團(tuán)的總資產(chǎn)分別相當(dāng)于埃克森美軍的58%和47%，兩家總資產(chǎn)合計是埃克森美孚的105%，比一個埃克森美孚還要大，但是，兩家公司的合計營業(yè)收入?yún)s只有?？松梨诘?3%，合計凈利潤只是?？松梨诘?5%。如果比較勞動生產(chǎn)率，國內(nèi)企業(yè)的效率就更低了。僅中國石油化工股份公司的在職職工就是三家世界石油巨頭的職工人數(shù)之和。由此可見，中國石油企業(yè)競爭力不強(qiáng)并不主要是因?yàn)槠髽I(yè)規(guī)模不夠大，提高企業(yè)競爭能力的當(dāng)務(wù)之急是如何提高企業(yè)的效率和轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，而不是追求企業(yè)規(guī)模。

(2)國內(nèi)比較

石油石化兩大集團(tuán)與海洋石油總公司相比，2001年，中國海洋石油總公司的銷售收入利稅率是45%，而兩大集團(tuán)分別不到20%和10%。海洋石油總公司的在職職工只有2萬多人，而兩大集團(tuán)卻是上百萬職工，海洋石油總公司的人均營業(yè)收入是兩大集團(tuán)的4倍還多。海洋石油總公司在國際上是一個小型石油公司，但是在國內(nèi)的石油公司中，它的經(jīng)營機(jī)制是最早與國際接軌的，雖然公司規(guī)模不大，但效益較好，其在股市上的表現(xiàn)也好于其他兩家石油上市公司。由此可見，做大不等于做強(qiáng)。由于歷史原因，兩大石油集團(tuán)已經(jīng)背著沉重的包袱，如果把所有石油石化企業(yè)合成一個企業(yè)，那只能是重吃大鍋飯．把好企業(yè)拖垮。因此，當(dāng)務(wù)之急是改革現(xiàn)行企業(yè)管理體制，規(guī)范企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，理順集團(tuán)公司與上市公司的關(guān)系，使企業(yè)輕裝上陣。

2．健全石油工業(yè)管理體制，有序引入競爭

下一步石油天然氣工業(yè)改革和重組的重點(diǎn)是健全石油工業(yè)管理體制和有序引入競爭。

(1)制度建設(shè)妥先行

石油行業(yè)是戰(zhàn)略行業(yè)，各國政府都對石油行業(yè)進(jìn)行必要的規(guī)制。尤其在開放競爭的市場上．需要建立規(guī)范、透明的制度和規(guī)則，對政府管理的要求更高。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，政府在石油天然氣行業(yè)的管理職能主要有以下幾個方面。

一是要建立國家能源管理體制，實(shí)行石油戰(zhàn)略管理。目前，國內(nèi)的電力、煤炭、石油天然氣等分散在不同的管理，沒有一個部門制定統(tǒng)一的能源政策和戰(zhàn)略。石油天然氣工業(yè)作為能源工業(yè)的—部分，其發(fā)展要服從能源總體發(fā)展戰(zhàn)略，在國家能源整體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，制定石油發(fā)展戰(zhàn)略。石油戰(zhàn)略管理包括石油供應(yīng)和消資政策、能源安全和儲備政策、石油天然氣技術(shù)政策等，主要手段是財稅政策、政策性金融、資助研究開發(fā)、制定技術(shù)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等等。

二是建立市場準(zhǔn)人制度，嚴(yán)格執(zhí)法。通過制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備能力標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行行業(yè)規(guī)制，在標(biāo)準(zhǔn)面前各種所有制、各種投資者人人平等。例如，上游開采領(lǐng)域果取許可證制度，實(shí)行公開競爭招標(biāo)；下游銷售環(huán)節(jié)建立統(tǒng)一市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

三是針對石油行業(yè)制定有關(guān)促進(jìn)競爭和反壟斷的政策。除了天然氣管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)以外，石油天然氣行業(yè)的其他環(huán)節(jié)都是可競爭的。因此，主要靠競爭政策限制壟斷和不正當(dāng)競爭行為，維護(hù)市場公平競爭。

四是在自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行政府規(guī)制，限制壟斷力量。規(guī)制不一定就是控制價格，而應(yīng)要求壟斷企業(yè)按公平定價原則，公平對待所有用戶。

五是進(jìn)行石油市場供求信息服務(wù)。一方面，政府根據(jù)石油市場信息服務(wù)和分析來制定能源政策：另一方面，政府發(fā)布市場供求信息，為企業(yè)決策提供依據(jù)。

(2)根據(jù)上下游各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，有舟引入競爭，采取不同的監(jiān)管機(jī)制

由于石油天然氣行業(yè)各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)不同．市場組織結(jié)構(gòu)和競爭性也不相同，因此，監(jiān)管重點(diǎn)也不相同。

上游石油天然氣資源開采環(huán)節(jié)在實(shí)行許可證制度的基礎(chǔ)上，建立儲量市場，促進(jìn)儲量流動，提高資源開采效率?？碧介_采環(huán)節(jié)引入競爭的主要目的是：一方面，一個區(qū)塊允許兩家或兩家以上的企業(yè)勘探開發(fā)，可以減少資源的區(qū)域性壟斷，增加下游的競爭。另一方面，勘探環(huán)節(jié)引入競爭有利于增加石油天然氣資源儲量，防止一些企業(yè)長期控制一些區(qū)塊而不進(jìn)行勘探投入，促進(jìn)企業(yè)增加勘探投入和儲量資產(chǎn)的流動。

石油加工業(yè)的規(guī)模效益比較明顯，國外的大型乙烯企業(yè)的生產(chǎn)能力是80萬噸、上百萬噸，而我國的乙烯企業(yè)的規(guī)模較小。因此．石油加工企業(yè)的主要問題是提高技術(shù)和管理水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，提高競爭力。同時，通過反壟斷和反不正當(dāng)競爭法規(guī)維護(hù)公平競爭。

下游銷售環(huán)節(jié)，特別是加油站是競爭性市場．主要靠市場準(zhǔn)人制度，通過安全標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備能力標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行控制，在標(biāo)準(zhǔn)面前各種所有制、各種投資者人人平等。銷售網(wǎng)絡(luò)是占領(lǐng)石油市場的關(guān)鍵。目前，國際上大型石油公司重組的一個主要戰(zhàn)賠就是整合下游市場，向銷售環(huán)節(jié)延伸。銷售網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效益比較明顯、特別要防止區(qū)域性壟斷。一些市場經(jīng)濟(jì)國家對地區(qū)石油零售市場份額有限的，如世界上一些大型石油企業(yè)盡管在全球具有龐大的銷售網(wǎng)，但在一個地區(qū)的市場份額是有限的。因此，我國石油產(chǎn)品的零售環(huán)節(jié)面臨如何相對集中和防止壟斷的雙重任務(wù)。

天然氣管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有—定的自然壟斷性。管道運(yùn)輸?shù)膲艛嗪透偁幣c市場規(guī)模有關(guān)系．我國的天然氣產(chǎn)業(yè)還在發(fā)展初期．輸氣管道還沒有形成網(wǎng)絡(luò)，大部分生產(chǎn)者和用戶之間都是單線聯(lián)系．而且需求規(guī)模有限，目前還不可能像歐美國家那樣引入競爭。因此，首先應(yīng)該實(shí)行管道運(yùn)輸特許經(jīng)營枚的公開招標(biāo)制度，引入進(jìn)入市場的競爭；同時，實(shí)行運(yùn)輸與銷售分離，加強(qiáng)對管道運(yùn)輸定價原則的規(guī)制。石油管道運(yùn)輸與天然氣管道運(yùn)輸有所不同，因?yàn)槭凸艿烙衅渌\(yùn)輸工具平行競爭，其壟斷性要比天然氣管道弱。

(3)加快國有石油企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度

形成有效競爭市場的一個重要前提是企業(yè)必須是一個真正的企業(yè)，按照市場機(jī)制來運(yùn)作，否則，競爭壓力不會變成提高效率的動力，可能導(dǎo)致企業(yè)伸手向政府要政策，或者可能出現(xiàn)不計成本的惡性競爭。

要使石油企業(yè)成為真正的企業(yè)：

一是應(yīng)該整體解決現(xiàn)有企業(yè)的社會包袱，而不是每個油田企業(yè)自己解決；

二是要建立合理的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離；

三是明確國有企業(yè)的考核目標(biāo)。建立有效的激勵和懲罰機(jī)制，實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度2。