[科普中國]-人口政策

基本信息

例如，泰國20世紀(jì)上半葉時期推行的是提倡與鼓勵生育，到60年代中期，人口年平均增長率達到3.2%；由于人口劇增，人均耕地減少，糧食供應(yīng)緊張，于70年代開始大力推廣“家庭生育計劃”，1992年人口自然增長率由70年代初的3%下降到1.5%。法國是世界上第一個人口出生率持續(xù)下降的國家，也是第一個出現(xiàn)人口老齡化的國家。國家為了提高出生率，緩解老齡化程度，采取了一系列政策措施，鼓勵人們多生育。

政府對于調(diào)節(jié)、指導(dǎo)人口發(fā)展變化所持的態(tài)度與所采取的手段和措施。有廣義和狹義之分。廣義的人口政策指政府為了達到預(yù)定的與人口有關(guān)的經(jīng)濟、社會發(fā)展目標(biāo)而采取的旨在影響生育率、死亡率、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口生理素質(zhì)、文化教育程度、道德思想水平，以及人口遷移和地區(qū)分布等方面變化的一系列措施。

狹義的人口政策主要指政府在影響生育率變化方面的措施。政府對人口變化不采取任何行動也是一種政策選擇，這種選擇也將影響未來人口的變化。人口政策是一個政府的基本國策中不可缺少的組成部分，不論有無明文規(guī)定的人口政策，政府的各項方針措施中很多都會對人口的變化產(chǎn)生程度不同的影響。

按照貫徹的方式，人口政策又有直接的和間接的之分。前者通過制定有關(guān)規(guī)定、條例、法律和獎懲辦法加以實施；后者則通過間接途徑引導(dǎo)群眾的生育行為，使之符合政策目標(biāo)的要求。

內(nèi)容人口政策主要有：

①調(diào)節(jié)人口自然增殖的政策。它可以直接規(guī)定預(yù)定時期的人口規(guī)?；蜃匀辉鲩L目標(biāo)，也可以規(guī)定最低結(jié)婚年齡，借以影響生育率的變化。但是，一般在規(guī)定生育率目標(biāo)的同時還必須制定死亡率下降的目標(biāo)，因為死亡率的下降對于生育率的降低具有很大作用。制定人口規(guī)模的目標(biāo)必須依據(jù)人口發(fā)展的近期、中期和長期預(yù)測，考慮到人口年齡結(jié)構(gòu)的合理變化。

②國內(nèi)人口遷移的政策。這一政策常常和人口地區(qū)分布政策密切結(jié)合，兩者的目標(biāo)必須一致。此外，人口地區(qū)分布政策也可以通過對不同地區(qū)制定不同的人口自然增長目標(biāo)來實現(xiàn)。政府為了改變?nèi)丝诘貐^(qū)分布，有對遷移實行法律控制的直接政策，如限制移民進入城市地區(qū)或某些特定的地區(qū)；也有對遷移采取間接影響的措施，如對符合政策目標(biāo)的移民給予特定的優(yōu)惠待遇，對不符合政策目標(biāo)的移民則取消其某些權(quán)利。

③人口分布政策。它常常具有多重目的，如發(fā)展特定地區(qū)的農(nóng)業(yè)、工礦業(yè)、鞏固邊防，或是為了疏散人口過密地區(qū)的人口等。

④國際移民政策?？煞譃檫w入國和遷出國兩種類型，并且常常采用法律的形式來實施。許多移民入境國往往通過法律條文對不同來源國的移民加以選擇性的鼓勵、限制或禁止，而移民出境國則按不同情況對本國移民出境分別加以鼓勵、限制或禁止。如一些發(fā)展中國家往往限制技術(shù)人員出境，鼓勵非熟練勞動力外遷。

歷史發(fā)展歷朝人口政策，與賦役政策、婚姻政策關(guān)系很大。一些朝代長期戰(zhàn)爭之后，戰(zhàn)禍?zhǔn)购芏嗳怂劳?，造成人口銳減，影響賦役的征收和兵力來源，為解決這個問題，統(tǒng)治者希望通過強迫早婚，達到人口增長的目的。

春秋時代的越國，實行“十年生聚，十年教訓(xùn)”的方針?！吧邸钡膬?nèi)容之一就是繁衍人口?！芭邮邭q不嫁，其父母有罪；丈夫二十不娶，其父母有罪?！保ā秶Z·越語上》）這是把男20歲、女17歲定為最遲結(jié)婚年齡。

正式建立西晉的晉武帝在泰始九年下令：“女年十七，父母不嫁者，使長吏配之?！保ā稌x書·武帝紀(jì)》）按照這一規(guī)定，女兒到了17歲，父母還不把她嫁出去，政府就要強行把她許配給別人。

唐太宗貞觀元年頒布的詔書講：“其庶人男女無室家者，并仰州縣官人以禮聘娶，皆任其同類相求，不得抑取?！薄澳心甓?，女年十五以上及妻喪達制以后，孀居服紀(jì)已除，并須中以婚媾，令其好合，若守志貞潔，并任其情，無勞抑以嫁娶?！保ā锻ǖ洹ざY·男女婚嫁年紀(jì)議》）中央要求州縣官督促男女婚配，但在執(zhí)行中要注意政策，不硬性分配。

均衡生育均衡生育，是實現(xiàn)**“人口長期均衡發(fā)展”**最為可行也最為公平的選擇；在發(fā)達國家實現(xiàn)代際均衡的生育率為2.17胎，在發(fā)展中國家實現(xiàn)代際均衡的生育率為2.3胎，中國是發(fā)展中國家，理想的生育率是2.3胎。

2010年人口普查長表數(shù)據(jù)顯示，2010年全國總和生育率為1.18110，其中“城市”為0.88210，“鎮(zhèn)”為1.15340，“鄉(xiāng)村”為1.43755。要將中國的生育率調(diào)控到2.3胎，實行“鼓勵二胎、充許一胎、征稅多胎和無胎”的生育政策是最理想的選擇（俄羅斯已經(jīng)對無胎征稅），這有利于實現(xiàn)人口調(diào)控的“費改稅”，并從根本上減少中國政府的非稅收入，改善政府形象。同時，還有利于形成“普通二胎、中產(chǎn)三胎、少數(shù)多胎和少胎”的理想人口結(jié)構(gòu)，有利于增加中產(chǎn)階層的比重，盡快使中國形成橄欖型社會結(jié)構(gòu)。

認識誤區(qū)三十年來中國的計劃生育工作成就巨大，我們使中國婦女由原來平均生6個孩子降到如今的略低于2個，這一成就舉世矚目。這一成就為我國快速發(fā)展創(chuàng)造機遇期，怎樣估計也不會過高。但遺憾的是，有的同志對此有些誤解，集中表現(xiàn)為這樣兩個觀點：

觀點1：認為改革開放對人口事業(yè)的影響不如對政治、經(jīng)濟、社會和文化領(lǐng)域明顯。其中不少人更是認為改革開放后的嚴(yán)格控制人口的政策效果并不突出，還不如改革開放前，而且沒有經(jīng)過充分的民主討論便匆忙實施，產(chǎn)生了極大的負面影響。

不得不說，這種觀點粗看有理，但并不符合實際。首先沒有對改革開放后我國嚴(yán)峻的人口形勢有清醒的認識，其次對中國的人口規(guī)律缺乏了解。

事實上在改革開放之初，我國面臨兩個人口高峰，人口控制迫在眉睫，中央必須迅速果斷地做出決策，確實沒有太多的時間進行充分的民主討論。但在決策出臺前也多次廣泛征求人口理論研究者和實際工作者的意見。當(dāng)時，我國生育旺盛年齡的婦女比第二個人口高峰的育齡人群多一倍，如果不提倡一對夫婦只生一個孩子，生育量將比第二個人口高峰多得多，人口增長的速度將快得多，到上世紀(jì)末人口總數(shù)就會高達15億，甚至更多。

那么我們的子孫后代更會埋怨我們，猶如我們?nèi)缃駲z討上世紀(jì)50、60年代沒有適當(dāng)控制人口給如今造成的被動局面一樣。如果對計劃生育放松一點，要求低一點，從眼前看，一年多生一二百萬，不過是增加人口總數(shù)的千分之一二，但是二三十年積累起來就是一個很大的數(shù)目。如果每年多生幾百萬，還要生第二代、第三代，人口增長又不容易一下子停下來，這樣對我們子孫后代影響就很大。

從這個意義上說，改革開放初期提倡一對夫婦只生育一個孩子是不得已而為之，更著眼于子孫后代的長遠利益。如今看來，當(dāng)時做出這樣的決策是非常果敢的，是權(quán)衡長期和短期的利弊所做出的正確決策。三十年來的實踐也證明了當(dāng)時計劃生育政策是理智的。否則我國人口將多三到四億，光是糧食、就業(yè)、住房就是更大的難題，就未必有如今的大好局面。

觀點2：有同志將中國面臨的人口老齡化都歸因于計劃生育，認為是嚴(yán)格的人口政策造成了中國二十一世紀(jì)日益嚴(yán)重的人口老齡化。看來，在人口老齡化日益加速的二十一世紀(jì)，科學(xué)認識中國人口老齡化的原因與過程十分重要。

人口老齡化指的是老年人占總?cè)丝诘谋戎刂饾u上升的過程，一般認為，當(dāng)一個社會65歲以上的老年人在總?cè)丝诘谋壤^7%（60歲以上超過10%），便進入老齡社會?？梢?，影響人口老齡化有兩個重要的因素，一是壽命延長，二是出生人口數(shù)量減少。

我國現(xiàn)階段和今后一個時期老年人群龐大是歷史既定的,是第一、二次人口高峰存活下來的人口周期性地魚貫進入老年期造成的，是高出生率和人類壽命延長的結(jié)果，這與計劃生育無關(guān)。計劃生育只減少出生人口數(shù), 使老年人口在總?cè)丝谥械谋戎叵鄬μ岣?而且從長期來看計劃生育還有助于減少未來老年人口的數(shù)量,因為如今新出生的人在60年后就成為老年人。

從世界人口發(fā)展的歷程上看，社會經(jīng)濟的發(fā)展是人口老齡化的決定性因素。對于我國而言，出生率、死亡率從高水平向低水平的迅速下降是引發(fā)我國人口老齡化的直接原因。其中新中國成立以來我國人口死亡率的下降特別是老年人死亡率的下降、人口平均壽命的延長，是我國人口老齡化產(chǎn)生、發(fā)展的前提條件，而出生率在短時期內(nèi)迅速下降并達到較低的水平則是我國人口老齡化進程加快的關(guān)鍵性因素。

中國政策中華人民共和國憲法（2004年）

“第二十五條 國家推行計劃生育，使人口的增長****（注：要保證“人口適度增長”、不是“不增長”、更不是“減少”?。?strong>同經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃相適應(yīng)。”；第三十三條：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！薄皣易鹬睾捅Ｕ?strong>人權(quán)?！?；第四十九條：“夫妻雙方有實行計劃生育的義務(wù)。

中華人民共和國人口與計劃生育法（2015年，節(jié)選）

第一條 為了實現(xiàn)人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，推行計劃生育，維護公民的合法權(quán)益，促進家庭幸福、民族繁榮與社會進步，根據(jù)憲法，制定本法。

第二條 我國是人口眾多的國家，實行計劃生育是國家的基本國策。

國家采取綜合措施，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)。

第十八條 國家提倡一對夫妻生育兩個子女。

符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排再生育子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。

少數(shù)民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。

夫妻雙方戶籍所在地的省、自治區(qū)、直轄市之間關(guān)于再生育子女的規(guī)定不一致的，按照有利于當(dāng)事人的原則適用。

第十九條 實行計劃生育，以避孕為主。

國家創(chuàng)造條件，保障公民知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施。實施避孕節(jié)育手術(shù)，應(yīng)當(dāng)保證受術(shù)者的安全。

第二十條 育齡夫妻自主選擇計劃生育避孕節(jié)育措施，預(yù)防和減少非意愿妊娠。

中共十八大報告（2012年）

“堅持計劃生育的基本國策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進人口長期均衡發(fā)展?！?/p>

[均衡生育，是實現(xiàn)**“****人口**長期均衡發(fā)展”****最為可行也最為公平的選擇；在發(fā)達國家實現(xiàn)代際均衡的生育率為2.17胎，在發(fā)展中國家實現(xiàn)代際均衡的生育率為2.3胎，中國是發(fā)展中國家，理想的生育率是2.3胎。]

[2010年人口普查長表數(shù)據(jù)顯示，2010年全國總和生育率為1.18110，其中“城市”為0.88210，“鎮(zhèn)”為1.15340，“鄉(xiāng)村”為1.43755。要將中國的生育率調(diào)控到2.3胎，實行“鼓勵二胎、充許一胎、征稅多胎和無胎”的生育政策是最理想的選擇（俄羅斯已經(jīng)對無胎征稅），這有利于實現(xiàn)人口調(diào)控的“費改稅”，并從根本上減少中國政府的非稅收入，改善政府形象。同時，還有利于形成“普通二胎、中產(chǎn)三胎、少數(shù)多胎和少胎”的理想人口結(jié)構(gòu)，有利于增加中產(chǎn)階層的比重，盡快使中國形成橄欖型社會結(jié)構(gòu)。]

政府工作報告（2013年）

“逐步完善人口政策。堅持計劃生育基本國策，適應(yīng)我國人口總量和結(jié)構(gòu)變動趨勢，統(tǒng)籌解決好人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題，促進人口長期均衡發(fā)展。重視發(fā)展老齡事業(yè)，切實保障婦女和未成年人權(quán)益，關(guān)心和支持殘疾人事業(yè)?！?/p>

**國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（**2013年）

（二）組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。為更好地堅持計劃生育的基本國策，加強醫(yī)療衛(wèi)生工作，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源，提高出生人口素質(zhì)和人民健康水平，將衛(wèi)生部的職責(zé)、國家人口和計劃生育委員會的計劃生育管理和服務(wù)職責(zé)整合，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。

主要職責(zé)是，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計劃生育政策，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，負責(zé)計劃生育管理和服務(wù)工作等。將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國家發(fā)展和改革委員會。

中國現(xiàn)行的計劃生育政策是：晚婚晚育，少生優(yōu)生；一對夫婦只生育一個孩子。國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除有特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)可以生育第二個孩子外，一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難，經(jīng)過批準(zhǔn)間隔幾年以后可生育第二個孩子。

為了提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟文化水平和民族素質(zhì)，在少數(shù)民族中也要實行計劃生育，具體做法和要求比漢族地區(qū)要寬松，由各自治區(qū)或所在省決定。另外，中國《收養(yǎng)法》還規(guī)定：“收養(yǎng)不得違背計劃生育的法律、法規(guī)”。

計劃生育政策是中國的一項基本國策，是世界上在人口數(shù)量控制方面最嚴(yán)格的人口政策。

黨的十八屆五中全會（2015年10月29日）

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會允許實行普遍二孩政策。 會議決定：堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。2

各地政策簡介指按人口平均計算的國民收入和資本積累率低于北美、西歐發(fā)達資本主義國家的亞洲、非洲、拉丁美洲國家調(diào)節(jié)和指導(dǎo)人口發(fā)展所采取的手段和措施。發(fā)展中國家之間，無論在人口狀況或人口政策的演變方面，都存在著重大的差異。大多數(shù)發(fā)展中國家的人口都屬于高增長類型，而且民族傳統(tǒng)崇尚多生多育。

20世紀(jì)下半期以來,許多發(fā)展中國家的政府深感人口重負的壓力,都希望限制人口的過快增長。到80年代末至少已有42個發(fā)展中國家 （占全部發(fā)展中國家人口總數(shù)的3/4以上），已經(jīng)正式采取了降低人口增長率的政策。

亞洲各國推行控制人口增長的政策較早，印度于1952年就正式實行這種政策，但成效不理想。70年代中期一度受到群眾抵制而遭挫折，80年代起通過加強宣傳教育，對少子女的家庭給以鼓勵的政策，促進群眾自愿接受小型家庭來控制人口過快增長。

巴基斯坦于1960年，斯里蘭卡于1965年，新加坡和尼泊爾于1966年，菲律賓和印度尼西亞于1969年，泰國于1970年，孟加拉于1971年,先后正式公布了明確的控制人口過快增長的政策,有的國家制訂了政策性的數(shù)量指標(biāo)。泰國政府還把降低死亡率和發(fā)病率列為人口政策的組成部分。印度尼西亞人口政策的目標(biāo)是：解決人口總數(shù)和增長率、人口分布和密度等方面的問題，最終達到降低生育率和提高平均預(yù)期壽命的目的。新加坡則要求到2030年實現(xiàn)人口靜止。

亞洲許多國家在人口分布方面還采取發(fā)展農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟，限制農(nóng)村人口流入大城市的政策。

拉丁美洲各國在推行人口政策方面進展較遲緩。這些國家的傳統(tǒng)一向反對控制生育,70年代中期以前,僅有民間的家庭生育計劃活動。70年代中期以后，特別是1974年布加勒斯特世界人口會議（見國際人口會議）以后，大部分拉丁美洲國家在人口政策方面出現(xiàn)了明顯的變化，政府轉(zhuǎn)而公開支持家庭生育計劃活動。從1978年開始，巴巴多斯、哥倫比亞、多米尼加、薩爾瓦多、危地馬拉、墨西哥、特立尼達和多巴哥等國正式采取降低生育率的政策，目的在于促使人口的增長與開發(fā)資源的可能性相適應(yīng)。其他拉美國家也相繼推行程度不等的限制人口增長的政策。

拉丁美洲各國在人口分布方面的政策是限制過快的人口城市化，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟；在國際遷移方面則希望引進專業(yè)技術(shù)及行政管理人才。

非洲非洲特別是撒哈拉以南非洲各國人口增長迅速，只有很少幾個國家，如肯尼亞、加納、毛里求斯等國制訂了明確的降低人口增長率的政策；還有一些國家雖然提供家庭生育計劃服務(wù),但沒有明確的人口目的;有12個國家則沒有人口政策，也不支持家庭生育計劃。

中東和北非的一些國家仍然實行鼓勵人口增殖的政策，如沙特阿拉伯、科威特等。在人口遷移方面，這些國家遷入大量外籍工人和專業(yè)人才，以滿足對勞動力的需要。