[科普中國(guó)]-特殊區(qū)域

特殊區(qū)域和特別敏感海域1前言

為了更好地在全球范圍內(nèi)對(duì)某些海域?qū)嵤┨貏e的保護(hù), 1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約(UNCLOS)在70年代初開(kāi)始制訂時(shí), 加入了全新的章節(jié)“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”, 其中在第211.6條作了具體規(guī)定:在IMO 批準(zhǔn)的前提下,沿海國(guó)可以在易受海上行為損害的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中明確劃定的區(qū)域內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制性的環(huán)境措施。但應(yīng)該在報(bào)IMO 批準(zhǔn)時(shí),提出他們滿(mǎn)足某些海洋學(xué)、生態(tài)學(xué)和資源意義上的標(biāo)準(zhǔn)。獲得批準(zhǔn)后, 可在該區(qū)域內(nèi)實(shí)施特別的規(guī)則和航行辦法。這一條款可以被看成是特殊區(qū)域(SA)和特別敏感海域(PSSA)潛在的國(guó)際法基礎(chǔ)。

IMO 制訂的1973 年國(guó)際防止船舶污染海洋公約(MARPOL 73)提出了SA的概念,在該海域中實(shí)施更為嚴(yán)格的保護(hù)措施,防止船舶排放的油類(lèi)、有毒液體物質(zhì)、船舶生活污水和船舶垃圾造成污染。此后, IMO于1991年以A.720(17)決議的形式通過(guò)了有關(guān)“SA指明和PSSA鑒定的指南”(簡(jiǎn)稱(chēng)“指南”),在這里提出了PSSA概念。

2特殊區(qū)域(SA)2.1 SA 的定義

MARPOL 73/78 有關(guān)附則規(guī)定,SA 是指這樣一個(gè)區(qū)域,在該區(qū)域內(nèi),涉及其海洋學(xué)和生態(tài)學(xué)的情況以及運(yùn)輸?shù)奶厥庑再|(zhì)等公認(rèn)的技術(shù)原因, 要求采取特殊強(qiáng)制的辦法以防止船舶造成污染。

2.2 SA 的鑒定標(biāo)準(zhǔn)

擬鑒定為SA 的海域須滿(mǎn)足下列標(biāo)準(zhǔn):

(1)海洋學(xué)方面 由于特殊的海洋學(xué)條件能導(dǎo)致有害物質(zhì)在該區(qū)域內(nèi)水體和沉積物中濃縮或滯留,象輻聚帶和環(huán)流區(qū);或者有溫度、鹽度的層化現(xiàn)象;或者海水流速過(guò)小;或者冰期過(guò)長(zhǎng)以及和盛行風(fēng)有關(guān);

(2)生態(tài)學(xué)方面 該區(qū)域?qū)儆谙铝星樾沃?即符合該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn):

①瀕危的海洋物種;

②海洋生物資源高產(chǎn)區(qū),象海洋鋒區(qū)、上升流和環(huán)流區(qū);

③重要的海洋物種產(chǎn)卵、繁殖和養(yǎng)護(hù)區(qū)以及海鳥(niǎo)和哺乳動(dòng)物遷移、洄游路線 ;

④稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng), 象珊瑚礁 、紅樹(shù)林 、海草基床和濕地 ;

⑤魚(yú)類(lèi)等海洋資源的重要棲息地和維持大型海洋生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域;

(3)運(yùn)輸?shù)奶厥庑再|(zhì) 在該海域中,船舶如僅按MARPOL 73 78 中對(duì)一般海域的防污要求是不夠的必須采取更為嚴(yán)格的控制措施。

2.3 SA 鑒定的程序

.首先由一個(gè)或多個(gè)沿海國(guó)政府提出申請(qǐng), 申請(qǐng)包括一份 MARPOL 73/78 修正案草案 , 以及如下的相關(guān)背景材料:

①包括明確的地理位置為擬鑒定的 SA 劃界和基準(zhǔn)海圖;

②指明擬鑒定的 SA 類(lèi)型(即是屬于 MARPOL73 78 哪個(gè)附則 現(xiàn)已生效的是附則根據(jù)要限制的污染物質(zhì)種類(lèi)提出 ,因?yàn)椴煌奈廴疚镔|(zhì)屬于不同的附則管轄, 即使擬鑒定的 SA 內(nèi)要限制多種污染物質(zhì) ,也應(yīng)該針對(duì)相應(yīng)的附則分別作出說(shuō)明;

③該區(qū)域的海洋學(xué)、生態(tài)學(xué)和運(yùn)輸特性的描述 ,現(xiàn)有的環(huán)境威脅和已采取的保護(hù)措施;

④說(shuō)明該區(qū)域滿(mǎn)足 SA 標(biāo)準(zhǔn) , 且應(yīng)特別說(shuō)明該區(qū)域內(nèi)已配備足夠適用的接受設(shè)施。該申請(qǐng)應(yīng)在 MEPC 某次會(huì)議之前的 3 個(gè)月提交,這期間MEPC 可向申請(qǐng)國(guó)要求補(bǔ)充有關(guān)的信息 。申請(qǐng)經(jīng)會(huì)議討論通過(guò)后 ,按 MARPOL 73/78 第 16 款的“默認(rèn)接受程序”生效。

2.4 在 SA 內(nèi)實(shí)施的保護(hù)措施

MARPOL 73/78 已生效的附則 Ⅰ 、Ⅱ和Ⅴ針對(duì)各自的 SA ,從兩方面規(guī)定了保護(hù)措施, 其中對(duì)船舶的要求是:

①附則Ⅰ :防止油類(lèi)物質(zhì)污染規(guī)則中的要求:對(duì)船舶規(guī)定嚴(yán)格的排放限制和設(shè)備要求, 不允許油輪排放來(lái)自貨油艙區(qū)的油類(lèi)和油/水混合物, 對(duì)所有船舶來(lái)自機(jī)艙的油類(lèi)和油/水混合物的排放須滿(mǎn)足航行途中、含油量不超過(guò) 15 ppm ;船舶應(yīng)裝設(shè)油類(lèi)排放監(jiān)控系統(tǒng)/濾油設(shè)備和超過(guò) 15 ppm 的自動(dòng)停止裝置等。

②附則 Ⅱ :防止有毒液體物質(zhì)污染規(guī)則中的要求:根據(jù)有毒液體物質(zhì)的種類(lèi)提出以降低殘余物量為目的的操作要求 ,規(guī)定了更為嚴(yán)格的貨艙殘余物量、尾跡流濃度等指標(biāo)。

③附則 Ⅴ:防止船舶垃圾污染規(guī)則中的要求 :對(duì)大部分包括塑料、漂浮的襯墊和包裝材料、紙、玻璃、金屬、陶器及類(lèi)似的廢棄物在內(nèi)的船舶垃圾禁止排放 ;對(duì)食品廢棄物須在距最近陸地 12 海里以外排放,但經(jīng)粉碎粒徑小于 25 mm 的可在12 海里以?xún)?nèi)排放 ,也就是說(shuō), 在 SA 內(nèi)僅允許排放食品廢棄物。以上是對(duì)船舶在 SA 內(nèi)的規(guī)定, 主要是限制污染物的排放。很顯然這需要港口國(guó)提供接收設(shè)施來(lái)予以配合 ,滿(mǎn)足到港船舶的需要。所以 ,SA 內(nèi)的沿海國(guó)提供足夠 、適用的接收設(shè)施是 MEPC 批準(zhǔn)SA 的前提?，F(xiàn)有的SA 中, 除南極海域外, 其他的都聲稱(chēng)已滿(mǎn)足接收設(shè)施的要求 。而鑒定南極海域?yàn)?SA 的修正案中,考慮到其本身不能提供接收設(shè)施,規(guī)定在船舶駛向南極的最后一個(gè)掛靠港和駛出南極最先?？康母劭?應(yīng)提供接收設(shè)施 。

2.5 現(xiàn)有的 SA

屬于附則 Ⅰ的 SA 有:地中海(The MediterraneanSea Area)、波羅的海(The Baltic Sea Area)、黑海(TheBlack Sea Area)、紅海(The Red Sea Area)、海灣區(qū)域(The Gulf Area)、亞丁灣(The Gulf of Aden)、南極海域(The Antarctic Area)、西北歐水域(The North West Eu-ropean Waters)。屬于附則 Ⅱ的 SA 有:波羅的海(The Baltic SeaArea)和黑海(The Black Sea Area)。屬于附則 Ⅴ的 SA 有:地中海(The MediterraneanSea Area)、波羅的海(The Baltic Sea Area)、黑海(TheBlack Sea Area)、紅海(The Red Sea Area)、海灣區(qū)域(The Gulf Area)、南極海域(The Antarctic Area)和大加勒比區(qū)域(The Wider Caribbean Area)。

3 特別敏感海域(PSSA)3.1 PSSA 的定義

指南 定義的PSSA 是指這樣一個(gè)區(qū)域 ,在該區(qū)域中由于生態(tài)學(xué)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)上的原因 ,容易遭受海上交通帶來(lái)的環(huán)境損害 ,需要 IMO采取特別的措施予以保護(hù)。

3.2 鑒定 PSSA 的標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于擬鑒定為 PSSA 的區(qū)域, 至少應(yīng)滿(mǎn)足下列條件之一:

(1)生態(tài)學(xué)標(biāo)準(zhǔn) :

①唯一性 即該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)是稀有的或唯一的 ;

②依存性 該區(qū)域的生態(tài)過(guò)程與生物群落有密切的依存關(guān)系, 例如:珊瑚礁、海藻群、紅樹(shù)林、海草基床, 這里生物具有多樣性和周?chē)沫h(huán)境有密切的關(guān)系;

③代表性 該類(lèi)區(qū)域具有顯著的代表性生態(tài)系統(tǒng)或群落或棲息類(lèi)型等自然特點(diǎn);

④多樣性 該區(qū)域的物種具有高度多樣性, 或包含有差異很大的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、群落和物種, 但這些必須是在天然條件下形成的;

⑤多產(chǎn)性 該區(qū)域的生物資源豐富多產(chǎn),例如:海洋鋒區(qū)、上升流和環(huán)流區(qū);

⑥自然性 該區(qū)域?qū)俑叨茸匀粻顟B(tài),沒(méi)有人為干擾;

⑦完整性 該區(qū)域是一個(gè)完整的生物功能單位,是一個(gè)高效、平衡的生態(tài)統(tǒng)一體;

⑧脆弱性 該區(qū)域?qū)ψ匀粸?zāi)害或人為干擾非常敏感的,對(duì)環(huán)境條件的改變耐受能力很低,幾乎在耐受極限的邊緣生活, 所以對(duì)船舶污染是不可接受的。

(2)社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)該區(qū)域生物資源的利用對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)是非常重要的,或具有特殊重大的娛樂(lè)和旅游價(jià)值, 對(duì)人類(lèi)對(duì)其有非常顯著的依賴(lài)性。

(3)科學(xué)研究?jī)r(jià)值

該海域有很高的科學(xué)研究?jī)r(jià)值, 或者該海域提供了關(guān)于生物和環(huán)境特性的基線條件, 或提供了闡述特殊自然現(xiàn)象的條件, 或者該區(qū)域具有歷史和考古方面的重大意義。

3.3 鑒定 PSSA的程序

為使鑒定PSSA 程序更加簡(jiǎn)化、明了,在1999 年11月召開(kāi)IMO 第21 次大會(huì)上,以A.885(21)決議形式,通過(guò)了“PSSA鑒定和相關(guān)保護(hù)措施采用的程序(簡(jiǎn)稱(chēng)“程序”)” ,代替原A.720(17)“指南”中的鑒定PSSA 程序。

按這一新程序, 首先由一個(gè)國(guó)家(即使有多個(gè)國(guó)家有此意向,也應(yīng)協(xié)調(diào)落實(shí)到一個(gè)具體的國(guó)家)提出申請(qǐng),提交的申請(qǐng)包括以下內(nèi)容:

①擬鑒定的PSSA 劃界,包括準(zhǔn)確的地理位置和基準(zhǔn)海圖;

②按“指南”的鑒定標(biāo)準(zhǔn), 該區(qū)域在生態(tài)學(xué)、或社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)方面的重大價(jià)值;

③該區(qū)域?qū)?guó)際性的海上活動(dòng)所引起損害(包括已發(fā)生的、潛在的、預(yù)期的)的敏感性,這種損害既有涉及環(huán)境方面的, 也有涉及經(jīng)濟(jì)方面的;

④提出相關(guān)的保護(hù)措施(APM),象船舶定線制、排放限制、操作標(biāo)準(zhǔn)和其他專(zhuān)門(mén)制定的用于保護(hù)該區(qū)域的措施。還要說(shuō)明采用這些APM 的法律依據(jù),這些措施中有的是IMO 現(xiàn)有文件中可以得到的;有的雖然不能從IMO 現(xiàn)有文件中得到,但屬于IMO 權(quán)限之內(nèi)的;還有的則需要在現(xiàn)行的國(guó)際法范疇內(nèi)尋求適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

⑤在提出該區(qū)域采用的APM 同時(shí),應(yīng)列出適用的船舶。還應(yīng)闡明采用APM 后,預(yù)計(jì)將會(huì)對(duì)船舶航行可能帶來(lái)的影響。申請(qǐng)首先提交給MEPC ,經(jīng)初步審議,如符合“指南”中的鑒定標(biāo)準(zhǔn), 原則上可同意作為PSSA, 然后由MEPC 向MSC 及相關(guān)的分委會(huì)提出批準(zhǔn)該區(qū)域APM 建議。APM 得到批準(zhǔn)后,由MEPC 最終批準(zhǔn)PSSA 的申請(qǐng)。

3.4 在PSSA 內(nèi)采取的保護(hù)措施

從上述的PSSA 鑒定程序我們可以看出,只有結(jié)合了保護(hù)措施之后,一個(gè)PSSA才能被鑒定,也就是說(shuō),沿海國(guó)在提出鑒定PSSA申請(qǐng)時(shí), 應(yīng)同時(shí)提出在該區(qū)域內(nèi)擬采用的保護(hù)措施。能用于PSSA 內(nèi)的保護(hù)措施有:

(1)采用MARPOL 73/78相應(yīng)的排放限制;

(2)采用船舶定線制和其他的特殊航行辦法。雖然它們的直接目的是保證航行安全, 但航行安全的結(jié)果,自然是使環(huán)境得到了保護(hù)。具體有:

①船舶定線制 根據(jù)SOLAS 公約和“船舶定線制的一般規(guī)定” ,用于環(huán)境目的的船舶定線制可采用避航區(qū)、分道通航制、近海航區(qū)、警戒區(qū)和深水航線等;

②其他的特殊航行辦法 包括引水制度、交管系統(tǒng)和限速等。

3.5 現(xiàn)有的PSSA

(1)澳大利亞大堡礁(The Great Barrier Reef簡(jiǎn)稱(chēng)GBR)

位于澳大利亞?wèn)|南沿海, 綿亙著世界上最長(zhǎng)的珊瑚礁———大堡礁。它的總面積有20多萬(wàn)平方千米,包括近千個(gè)島嶼和沙灘, 由350多種絢麗多彩、千姿百態(tài)的珊瑚組成。聯(lián)合國(guó)教科文組織在《世界遺產(chǎn)目錄》中將其列入,作為唯一的海洋環(huán)境的自然遺產(chǎn)。IMO 早在70 年代初就開(kāi)始了對(duì)GBR 的保護(hù)。1971 年“1954 年油污公約”的“大堡礁修正案” ,針對(duì)GBR區(qū)域提出了“最近陸地”的特殊劃法。在世界海洋范圍內(nèi),“最近陸地” 都是指距該領(lǐng)土按國(guó)際法據(jù)以劃定領(lǐng)海的基線, 惟獨(dú)澳大利亞?wèn)|部海面例外,把大堡礁的外緣作為“最近陸地” ;MARPOL 73/78所有的附則都運(yùn)用了同樣的“最近陸地” 的劃法 ;1983年,在 GBR 海上公園的 Capriconia 段劃出了避航區(qū)(A.527(13));1987 年 , 在 Torres 海峽和 GBR 推薦使用引水制度(A.619(15))。1990 年, MEPC 鑒定 GBR 為第一個(gè) PSSA(MEPC.44(30)), 同時(shí)推薦航行在該水域的船長(zhǎng)超過(guò)70 米的船舶、所有的油輪 、化學(xué)品船和氣體船采用澳大利亞政府提供的引水制度(MEPC.45(30))。1991 年, 澳大利亞政府對(duì)駛向或駛離該國(guó)港口,在南緯 10°40' 和 16°40' 之間的 GBR 內(nèi)航線航行,船長(zhǎng)在 70 米以上的船舶實(shí)行強(qiáng)制引水制度。1997 年 ,澳大利亞政府又在該海域?qū)λ写L(zhǎng)超過(guò) 50 米的船舶, INF 船以及船舶和拖船總和的長(zhǎng)度超過(guò)150 米的拖動(dòng)行為引入強(qiáng)制報(bào)告制度 。

(2)古巴的Sabana-Camagǜey 群島

在1997 年MEPC 40 次會(huì)議上 ,古巴代表團(tuán)提出了鑒定 Sabana-Camagǜey 群島作為 PSSA 的申請(qǐng) , 經(jīng)會(huì)議審議, 認(rèn)為滿(mǎn)足鑒定標(biāo)準(zhǔn), 以MEPC.74(40)決議的形式批準(zhǔn)了鑒定該區(qū)域?yàn)?PSSA 的申請(qǐng)。當(dāng)時(shí) ,古巴并未提出相應(yīng)的保護(hù)措施,MEPC 會(huì)議要求他盡快提出在該區(qū)域?qū)嵤┑谋Ｗo(hù)措施。1999 年 ,在 MEPC 的第 43 次會(huì)議上 , 古巴提出了已在 MSC 第 48 次會(huì)議上獲得批準(zhǔn)的在 Sabana-Camagǜey 群島的北部領(lǐng)水內(nèi), 包括在Costa de Matan-zas 緯度上和 Canal de Bahamas 內(nèi)實(shí)施分道通航制 ;在 Sabana-Camagǜey 群島轄區(qū)的內(nèi)水和領(lǐng)水禁止任何船舶排放油類(lèi)、油類(lèi)混合物、有毒液體物質(zhì)、垃圾和有害物質(zhì) ;船舶還應(yīng)避免在 Sabana-Camagǜey 群島附近水域排放壓載水或進(jìn)行更換壓載水的操作 , 以防止外來(lái)生物和病原體的污染。

4 討論分析SA 和 PSSA 這兩個(gè)概念都是為保護(hù)海洋環(huán)境 ,防止船舶污染, 由 IMO 及分委會(huì)批準(zhǔn)確立的。兩者都是通過(guò)采取相應(yīng)的保護(hù)措施來(lái)達(dá)到保護(hù)的目的。那為什么不采用一個(gè)概念呢 ? 通過(guò)分析可以看出 ,兩者是有區(qū)別的。

(1)鑒定的標(biāo)準(zhǔn)方面

對(duì)鑒定為 SA 的區(qū)域必須同時(shí)滿(mǎn)足海洋學(xué) 、生態(tài)學(xué)和運(yùn)輸特性 3 方面的標(biāo)準(zhǔn);而鑒定為 PSSA 的區(qū)域只需滿(mǎn)足生態(tài)學(xué)或社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)上的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即可。僅從這一點(diǎn)上看 ,PSSA 比 SA 的標(biāo)準(zhǔn)容易滿(mǎn)足;而且SA 的申請(qǐng)必須有滿(mǎn)足接收設(shè)備的前提, 而PSSA 沒(méi)有此類(lèi)要求 。但實(shí)際情況卻是鑒定為 SA 的區(qū)域比 PSSA 要多, 這可能是因?yàn)?PSSA 概念產(chǎn)生的比 SA 晚 ,各國(guó)有一個(gè)認(rèn)識(shí)的過(guò)程 ;其次是它不象 SA有國(guó)際公約明確、統(tǒng)一的保護(hù)措施 ,PSSA 需要申請(qǐng)的國(guó)家自己確立 APM ;還有就是一段時(shí)間內(nèi)僅有大堡礁作為唯一被鑒定的例子 ,使人們產(chǎn)生誤解, 以為PSSA 概念僅用于具有特別重大價(jià)值的海域 。A.885(21)決議就是針對(duì)這一現(xiàn)狀 ,修改鑒定程序以使其更加簡(jiǎn)單明了 , 以利于有關(guān)沿海國(guó)借用 PSSA 這一概念,保護(hù)對(duì)船舶污染敏感的海域。

(2)保護(hù)措施方面

對(duì)在 SA 內(nèi)航行的船舶 , 主要是限制其操作性排放造成的污染, 所以 APM 主要是對(duì)污染物的排放實(shí)行限制 ;對(duì)在PSSA 內(nèi)航行的船舶, 主要是限制其事故性污染 , 所以采取的主要是特殊的航行辦法。至于具體的APM ,由沿海國(guó)根據(jù)這一海域的具體情況 ,選擇象:定線制 、避航區(qū) 、引水制度 、限速等措施,此外 ,還可以選擇排放限制 。由此可以看出 , PSSA內(nèi)采用的APM 比SA 更為全面。從以上的分析來(lái)看, SA 和 PSSA 是兩個(gè)獨(dú)立的概念,但從都是為防止船舶污染海洋這一角度來(lái)看,又有其必然的聯(lián)系。更進(jìn)一步考察兩者的鑒定標(biāo)準(zhǔn) ,其中生態(tài)學(xué)方面有些相似的條目 ?？赡軙?huì)有這樣的情況 ,某一海域符合作為 SA 的標(biāo)準(zhǔn) , 同樣也符合鑒定為 PSSA 的標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下 , 申請(qǐng)國(guó)審慎考慮, 主要看那種制度能提供充分而有效的保護(hù)以及采用APM 所需要的條件是否滿(mǎn)足 。

5 結(jié)束語(yǔ)從時(shí)間上看 , SA 概念的提出已經(jīng) 20 多年了,PSSA 概念的建立也有 10 年了。但是, IMO 在提出SA 時(shí) ,沒(méi)有給出具體的鑒定標(biāo)準(zhǔn)和程序, 在提出PSSA 時(shí)才同時(shí)提出有關(guān)的內(nèi)容 ,但由于該文件是以決議形式散發(fā)的 , 沒(méi)有引起大多數(shù)成員國(guó)的重視。另外 ,長(zhǎng)久以來(lái)國(guó)際社會(huì)在沿海國(guó)管轄權(quán)方面的爭(zhēng)論 ,使這方面存在一定的問(wèn)題 。IMO 應(yīng)作出相應(yīng)的改進(jìn)。

為了防止海上運(yùn)輸帶來(lái)的污染損害, 保護(hù)中國(guó)海洋環(huán)境。有關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù) IMO 有關(guān)文件, 全面考察中國(guó)沿海水域 。若有必要, 也應(yīng)利用 SA 和 PSSA概念以及制度對(duì)敏感海域予以特別的保護(hù)。1