馬達(dá)加斯加的森林管理

馬達(dá)加斯加是地球上生物多樣性最重要的地區(qū)之一，這種生物多樣性主要存在于馬達(dá)加斯加的森林中，馬達(dá)加斯加90%以上的當(dāng)?shù)靥赜袆?dòng)物生活于森林之中。同時(shí)它也是世界上最貧窮的國(guó)家之一，土壤貧瘠，只有 0.1% 的國(guó)土表面用于農(nóng)業(yè)種植，難以滿足人們?nèi)粘＜Z食需求。除了咖啡等經(jīng)濟(jì)作物的引入、人口的增長(zhǎng)以及地方、國(guó)家、政治和經(jīng)濟(jì)等全球森林破壞的共同因素外，馬達(dá)加斯加森林面臨的主要國(guó)內(nèi)威脅還包括為維持生計(jì)農(nóng)業(yè)而開(kāi)荒、木炭生產(chǎn)、木材砍伐和采礦等，以及對(duì)限制性政策的抵制。

到20世紀(jì)50年代，馬達(dá)加斯加只有27%的地區(qū)被森林覆蓋，按照對(duì)人類來(lái)到島嶼前森林覆蓋率的保守估計(jì)，這時(shí)候馬達(dá)加斯加已經(jīng)失去了一半以上，可能是三分之二的森林，甚至更多。森林覆蓋率在2000年進(jìn)一步下降到約16%，50年內(nèi)又損失40%。

盡管自1990年以來(lái)，人們對(duì)馬達(dá)加斯加生態(tài)保護(hù)投入了大量努力，保護(hù)工作取得了很多成就，其森林砍伐率從 1990 年至 2005 年間的每年 0.82% 下降到 2000 年至 2005 年間的每年 0.55%，但是馬達(dá)加斯加的環(huán)境仍比25年前糟糕很多。森林砍伐率依舊很高，1990 至 2005年間，馬達(dá)加斯加森林損失1萬(wàn)平方公里。1990年馬達(dá)加斯加有1100萬(wàn)公頃森林和1100萬(wàn)人口，到2005年有900萬(wàn)公頃森林和2000萬(wàn)人口。其人口增長(zhǎng)率一直處于2%-3%之間，2020年為2.66%（而同期中國(guó)人口增長(zhǎng)率為0.36%）。

作為全球保護(hù)最優(yōu)先區(qū)域之一，馬達(dá)加斯加森林遭受破壞的現(xiàn)狀必須引起全球關(guān)注。

馬達(dá)加斯加政府和國(guó)際保護(hù)與發(fā)展組織為遏制森林砍伐和保護(hù)受威脅和瀕危物種所做的努力，受到該國(guó)森林管理歷史的影響。本文追溯了馬達(dá)加斯加森林管理從前殖民時(shí)期到現(xiàn)在的演變過(guò)程，以期能為當(dāng)下生態(tài)保護(hù)提供參考。

一、前殖民時(shí)期的森林政策和實(shí)踐

馬達(dá)加斯加的森林保護(hù)和管理歷史悠久，可以追溯到前殖民時(shí)代。在島上生活了 50 年的英國(guó)傳教士 James Sibree 將森林砍伐歸因于農(nóng)業(yè)和木材特許權(quán)的轉(zhuǎn)移。在當(dāng)時(shí)，馬達(dá)加斯加的傳統(tǒng)森林保護(hù)執(zhí)行自上而下壓制性的政策。早在 19 世紀(jì)初期就有文獻(xiàn)記錄了這種森林管理方法，當(dāng)時(shí)，馬達(dá)加斯加國(guó)王禁止砍伐活體植物作為薪柴，并宣布其王國(guó)的所有森林為皇家財(cái)產(chǎn)。19 世紀(jì)中葉出現(xiàn)了兩項(xiàng)權(quán)威性立法：1868 年的 101 條法典和 1881 年的 305 條法典，兩者都涉及民法、刑法和程序，規(guī)定禁止焚燒森林和禁止人們?cè)谏种卸ň樱⒔归_(kāi)荒。基于這樣的早期立法，有人認(rèn)為馬達(dá)加斯加曾經(jīng)完全被森林覆蓋，是人類活動(dòng)導(dǎo)致了森林覆蓋率急劇下降。

二、殖民時(shí)期的森林實(shí)踐

在殖民時(shí)期（1896-1961年），自上而下的森林管理方法仍在繼續(xù)。 1896 年法國(guó)人控制后不久即建立了水和森林管理局，并宣布所有森林都由政府控制或?qū)儆诠差I(lǐng)域。法國(guó)人還通過(guò)種植快速生長(zhǎng)的非本地物種（例如桉樹(shù)和松樹(shù)），在該島的中部高原和東部山區(qū)開(kāi)始了密集的植樹(shù)造林計(jì)劃。他們禁止捕殺狐猴，并于 1927 年在非洲地區(qū)建立了第一個(gè)保護(hù)地體系。1930 年，法國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的政府禁止所有森林焚燒和其他形式的森林砍伐。然而，與之相悖的是，法國(guó)人在東部低地砍伐天然森林種植咖啡，開(kāi)放伐木特許權(quán)，助長(zhǎng)了森林砍伐。事實(shí)上，大規(guī)模森林砍伐的開(kāi)始被認(rèn)為是咖啡經(jīng)濟(jì)作物種植的直接結(jié)果。由于當(dāng)?shù)厝瞬辉倌軌蜻M(jìn)入低地，他們開(kāi)始在不那么肥沃、坡度更陡的土地上刀耕火種。然而法國(guó)人將刀耕火種視為一種破壞性的做法，因其會(huì)導(dǎo)致草原退化并阻礙國(guó)家主導(dǎo)的森林開(kāi)采、勞動(dòng)控制和稅收，于是他們又頒布了刀耕火種禁令。但該禁令效果適得其反，導(dǎo)致了民眾騷亂和更多的森林砍伐。刀耕火種作為一種祖先文化實(shí)踐，對(duì)禁令的抵制就成為了反抗殖民統(tǒng)治的儀式，不僅僅關(guān)乎生存與森林保護(hù)的輕重取舍，更包含了權(quán)力、勞工控制和馬達(dá)加斯加人的身份問(wèn)題。

三、后殖民時(shí)期的森林政策和實(shí)踐馬達(dá)加斯加于 1961 年獲得獨(dú)立，但直到最近其森林管理政策才受到新政府的關(guān)注。除了 1930 年禁止焚燒森林的森林法外，其他法律還在繼續(xù)等待通過(guò)，包括禁止獵殺幾種瀕危物種的法律。 1962 年，總統(tǒng)宣布，所有人每年必須種植 100 株幼苗，否則就要繳納稅款。這一系列立法強(qiáng)化了國(guó)家作為馬達(dá)加斯加森林資源唯一合法管理者的地位，并促成了森林管理與當(dāng)?shù)厝酥g的壓制關(guān)系。

盡管制定了數(shù)十年的森林保護(hù)法，但在 20 世紀(jì)的大部分時(shí)間里，馬達(dá)加斯加森林的減少歸因于森林管理員的腐敗、農(nóng)村貧困人口缺乏遵守森林政策的動(dòng)力，以及由于缺乏資源、道路不暢和地形困難，政府無(wú)法監(jiān)測(cè)森林狀況和政策的執(zhí)行。自 1930 年以來(lái)，馬達(dá)加斯加的森林實(shí)踐可以被描述為“自由獲取”，在這種情況下，開(kāi)發(fā)森林資源的個(gè)人和團(tuán)體既不愿意受政府控制，政府也根本無(wú)法對(duì)之加以控制。其結(jié)果是，非法森林開(kāi)發(fā)被當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為是合法的，政策批準(zhǔn)的合法行為反而被當(dāng)?shù)厝嗣裾J(rèn)為是非法的。這種政府與被統(tǒng)治者之間的行為和互動(dòng)模式一直持續(xù)到 1960 年代和 1970 年代。

四、《國(guó)家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》時(shí)代在 1980 年代中期，馬達(dá)加斯加的政治氣候開(kāi)始發(fā)生變化，從與蘇聯(lián)密切相關(guān)的孤立的準(zhǔn)共產(chǎn)主義政治制度，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)外國(guó)人和外國(guó)思想開(kāi)放的社會(huì)主義民主制度。由于這種變化，國(guó)際生物學(xué)家和生態(tài)學(xué)家開(kāi)始來(lái)到被譽(yù)為“獨(dú)特生物多樣性避難所”的馬達(dá)加斯加。通過(guò)現(xiàn)代方法和技術(shù)，科學(xué)家們識(shí)別和分類了許多新生物。

向更開(kāi)放政策的轉(zhuǎn)變和與外國(guó)人互動(dòng)的增加也影響了馬達(dá)加斯加的發(fā)展進(jìn)程。1990 年代初期出現(xiàn)了一系列保護(hù)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署和世界銀行等雙邊和多邊捐助機(jī)構(gòu)增加了其參與和資助水平，制定了政策和計(jì)劃，包括非洲第一個(gè)《國(guó)家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》。

《國(guó)家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》第一階段（1992 - 1997 年）側(cè)重于保護(hù)地的創(chuàng)建以及建立必要的管理體制和組織結(jié)構(gòu)，在保護(hù)地外圍區(qū)域開(kāi)展保護(hù)和開(kāi)發(fā)整合項(xiàng)目，旨在通過(guò)小型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目補(bǔ)償當(dāng)?shù)厝?，以減輕建由立新的保護(hù)地對(duì)其獲取資源的限制造成的經(jīng)濟(jì)損失。但其結(jié)果好壞參半。標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目的政策包括四個(gè)主要組成部分（即保護(hù)地、緩沖區(qū)、補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)發(fā)展），源于根深蒂固的發(fā)展概念。這種概念和政策導(dǎo)致保護(hù)地與從事替代破壞性環(huán)境做法的外圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)脫節(jié)。政府與保護(hù)和發(fā)展捐助者和實(shí)施機(jī)構(gòu)一道，強(qiáng)加了一種在許多方面都不適合當(dāng)?shù)丨h(huán)境的發(fā)展模式。此階段建立了幾十個(gè)保護(hù)地,并不能滿足馬達(dá)加斯加自然資源長(zhǎng)期可持續(xù)管理的需要。此外，保護(hù)與發(fā)展整合項(xiàng)目模式過(guò)于集中和標(biāo)準(zhǔn)化，無(wú)法適應(yīng)地方層面的特殊性。因此，馬達(dá)加斯加政府和其他對(duì)可持續(xù)森林管理感興趣的參與者，開(kāi)始尋找新的森林治理法律結(jié)構(gòu)和制度安排。這一趨勢(shì)反映了在全球范圍內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家，在其設(shè)計(jì)和實(shí)施自然資源相關(guān)的政策和計(jì)劃時(shí)，都朝著更加自下而上、民主和參與性的方向發(fā)展。

《國(guó)家環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》的第二階段（1998 - 2003 年），強(qiáng)調(diào)保護(hù)地外自然資源管理的景觀方法，并包括保護(hù)和發(fā)展的參與性方法。這種向基于社區(qū)的自然資源管理的轉(zhuǎn)變，讓保護(hù)地獲得了發(fā)展動(dòng)力。面對(duì)高森林砍伐率和低效率森林實(shí)踐，馬達(dá)加斯加政府在國(guó)際保護(hù)和發(fā)展組織的支持下，推動(dòng)了一項(xiàng)新的基于社區(qū)的自然資源管理政策。該政策稱為 GELOSE，適用于森林、牧場(chǎng)、野生動(dòng)物和水，旨在通過(guò)地方層面的管理、規(guī)則制定和執(zhí)法，促進(jìn)更好的資源管理，從而實(shí)現(xiàn)更好的環(huán)境管理。之后，GELOSE被簽署為法律，并被納入新的國(guó)家林業(yè)政策。

GELOSE 法允許國(guó)家（由森林管理部門(mén)代表）、市政府（即市長(zhǎng)辦公室）和為此目的創(chuàng)建的社區(qū)居民自愿協(xié)會(huì)（即COBA）之間建立三方協(xié)商合同。根據(jù)合同，社區(qū)通過(guò) DINA規(guī)則 來(lái)規(guī)范資源使用，合同談判由“環(huán)境調(diào)解員”主持。由于其實(shí)施復(fù)雜而繁瑣，因此又為此進(jìn)行了合同制森林管理立法，簡(jiǎn)化了森林管理權(quán)轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的程序，將合同簽署方減少到了兩個(gè)：國(guó)家（環(huán)境、水和森林部區(qū)域辦公室代表）和 COBA社區(qū)。

第二階段行動(dòng)在整個(gè)馬達(dá)加斯加建立了 400 多個(gè) GELOSE合同制森林管理的保護(hù)地，其中一項(xiàng)管理內(nèi)容是將當(dāng)?shù)厣仲Y源的管理轉(zhuǎn)移到維持生計(jì)上，部分保護(hù)地試圖通過(guò)收獲包括木材在內(nèi)的森林產(chǎn)品來(lái)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益。

第三階段（2004 - 2008 年）旨在將環(huán)境議程主流化，還包括一項(xiàng)擴(kuò)大保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的重大舉措。 2003 年，馬達(dá)加斯加總統(tǒng)宣布“德班愿景”，即到 2012 年將保護(hù)地覆蓋率從170萬(wàn)公頃擴(kuò)大到600萬(wàn)公頃。這將使馬達(dá)加斯加達(dá)到 IUCN 推薦的標(biāo)準(zhǔn)，即該國(guó) 10% 的土地受到某種形式的保護(hù)。馬達(dá)加斯加保護(hù)地體系中大多數(shù)新的保護(hù)地都是共同管理的，這種共同管理的一個(gè)愿景是，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)將通過(guò) GELOSE 合同制森林管理建立 COBA 結(jié)構(gòu)與政府合作。

GELOSE 合同制森林管理安排，無(wú)論是否與保護(hù)地相關(guān)，都具有很強(qiáng)的保護(hù)成分。盡管表面上說(shuō)是賦予地方權(quán)力，允許其做出有關(guān)森林管理的決定，但這些治理安排在很大程度上受到限制。COBA 的管理職責(zé)最初為三年，可連任十年。但是他們沒(méi)有獲得土地使用權(quán)（盡管在 GELOSE 下有一個(gè)增強(qiáng)使用權(quán)保障的選項(xiàng)）。此外，保護(hù)和發(fā)展非政府組織等第三方在指導(dǎo)管理計(jì)劃和功能分區(qū)方面發(fā)揮著重要作用。他們?cè)趯?shí)地代理工作中經(jīng)常發(fā)起社區(qū)層面的關(guān)于資源管理的討論，通常針對(duì)為社區(qū)管理的區(qū)域開(kāi)發(fā)的管理計(jì)劃或功能分區(qū)系統(tǒng)。因此，馬達(dá)加斯加森林管理權(quán)的下放，將部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給了當(dāng)?shù)厝嗣?，同時(shí)，在一定程度保持了集中控制。

五、總結(jié)馬達(dá)加斯加上個(gè)世紀(jì)的森林管理，從旨在限制獲取森林資源的自上而下的集中立法，演變?yōu)楦稚⒌闹卫硇问?，以試圖將當(dāng)?shù)厝酥糜跊Q策的中心。盡管通過(guò)追溯立法，這一趨勢(shì)很明顯，但實(shí)施真正的去中心化治理是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，涉及難以修改的制度結(jié)構(gòu)和權(quán)力動(dòng)態(tài)。在馬達(dá)加斯加，分散的治理安排正在改變政府、國(guó)際機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)等行為者之間的互動(dòng)模式，試圖塑造新的權(quán)力動(dòng)態(tài)。然而，目前尚不清楚當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在多大程度上能夠抓住這些變化所帶來(lái)的機(jī)會(huì)，并確保他們的利益得到保障。了解這些動(dòng)態(tài)是如何演變的，是監(jiān)測(cè)這些政策實(shí)施并不斷提升的關(guān)鍵，需要進(jìn)行更多研究來(lái)評(píng)估這些制度變化如何促進(jìn)治理原則的健康發(fā)展，例如，參與、問(wèn)責(zé)和決策透明度等。

參考資料：

Harper G J , Steininger M K , Tucker C J , et al. Fifty years of deforestation and forest fragmentation in Madagascar[J]. Environmental Conservation, 2007, 34(04):325-333.

Daniela Raik, 2007. Forest Management in Madagascar: An Historical Overview. Madagascar Conservation & Development. Vol 2 | Issue 1: 5-10.

整理人/解焱、時(shí)金松 審/Maggie,Stan