淺議我國(guó)海上突發(fā)事件應(yīng)急體系

隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的提速，我國(guó)存在著船舶和人員失事、海上溢油和危化品泄露的風(fēng)險(xiǎn)，這些海上突發(fā)事件的發(fā)生往往涉及相關(guān)海域的多個(gè)國(guó)家。提供可靠的海上應(yīng)急保障，及時(shí)有效地開(kāi)展救助打撈以及清污，可以挽救生命，減少經(jīng)濟(jì)損失，減緩對(duì)海洋環(huán)境的污染。我國(guó)經(jīng)過(guò)40余年的努力，已經(jīng)在海上突發(fā)事件應(yīng)急上取得了顯著成果，主要體現(xiàn)在：組織體制優(yōu)勢(shì)彰顯，機(jī)制、法制和預(yù)案組成的保障體系建設(shè)逐步完善；技術(shù)、力量、裝備和基地所構(gòu)成的應(yīng)急處置效能不斷提升；成功應(yīng)對(duì)了國(guó)內(nèi)外海上突發(fā)事件，提升了國(guó)際影響力。

1 我國(guó)海上突發(fā)事件應(yīng)急的組織體制、機(jī)制、法制和應(yīng)急預(yù)案

海上突發(fā)事件是指船舶、設(shè)施在海上發(fā)生火災(zāi)、爆炸、碰撞、擱淺、沉沒(méi)，油類(lèi)物質(zhì)或危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏以及民用航空器海上遇險(xiǎn)造成或可能造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失的事件（國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案）。海上突發(fā)事件具有突發(fā)性和緊急性、社會(huì)影響性、不確定性、人命與財(cái)產(chǎn)不安全性、環(huán)境與技術(shù)復(fù)雜性、涉外性等特點(diǎn)。近年來(lái)，我國(guó)的海上突發(fā)事件應(yīng)急的組織體制優(yōu)勢(shì)彰顯，機(jī)制、法制和應(yīng)急預(yù)案的保障體系建設(shè)逐步完善，合稱(chēng)“一案三制”，共同構(gòu)成了應(yīng)急體系的基本框架。

組織體制和機(jī)制：我國(guó)國(guó)務(wù)院、中央軍委于1973年成立全國(guó)海上安全指揮部，負(fù)責(zé)統(tǒng)一部署和指揮海上船舶防臺(tái)風(fēng)、防止船舶污染海域，以及海難救助工作的“三防一救”工作。我國(guó)依據(jù)《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》的要求，于1989年成立了中國(guó)海上搜救中心，負(fù)責(zé)全國(guó)海上搜救工作的協(xié)調(diào)和指揮。2005年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度。2012年國(guó)家海上重大溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度建立。中國(guó)海上搜救中心/中國(guó)海上溢油應(yīng)急中心，設(shè)在交通運(yùn)輸部中國(guó)海事局，是聯(lián)席會(huì)議的辦事機(jī)構(gòu)。我國(guó)海上搜救逐步形成了“政府領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、屬地為主、專(zhuān)群結(jié)合、就近就便、快速高效”的搜救體制，形成了國(guó)家級(jí)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)合作區(qū)、省、市和縣的分級(jí)搜救體系。我國(guó)溢油應(yīng)急也形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地為主、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，快速反應(yīng)、科學(xué)處置，資源共享、保障有力”的工作原則，形成了國(guó)家級(jí)、海區(qū)、省、港口碼頭和船舶的分級(jí)溢油應(yīng)急響應(yīng)體系。

法制：我國(guó)正在健全與應(yīng)急管理有關(guān)的各種法律、法規(guī)，依法應(yīng)急、依法管理。我國(guó)于1980年加入了《1974年國(guó)際海上人命安全公約》（SOLAS），于1985年加入了《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》，于1996年加入了《1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。2007年《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布，規(guī)定了突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)。我國(guó)現(xiàn)有的海上搜救法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》、《國(guó)家海上搜尋和救助預(yù)案》、《中國(guó)海上搜救條例》、《海上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》等[1]。

我國(guó)于1980 年加入了《1969 年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》（CLC1969），于1983 年加入了《經(jīng)1978 年議定書(shū)修訂的1973 年國(guó)際防止船舶污染公約》（MARPOL73/78），于1998 年加入了《1990 年國(guó)際油污防備、響應(yīng)和合作公約》（OPRC1990），于2009 年加入了《2001年國(guó)際燃油污染損害民事責(zé)任公約》（BUNKER CLC）[2]。但并未加入《油污損害賠償基金國(guó)際公約》[3]。我國(guó)現(xiàn)有的海上溢油法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》、《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》、《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等。

應(yīng)急預(yù)案：我國(guó)從國(guó)家到地方政府建立了應(yīng)急預(yù)案體系。2000 年交通運(yùn)輸部、國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布了《中國(guó)海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》，2004年在此基礎(chǔ)上修改，制定了《中國(guó)國(guó)家船舶污染水域應(yīng)急計(jì)劃》。2004年出臺(tái)了《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。2006年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》，并于2009 年進(jìn)行了修訂，該預(yù)案明確了海上搜救的工作原則，建立了預(yù)警預(yù)防機(jī)制、險(xiǎn)情分級(jí)與上報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)和處置程序、科學(xué)決策保障機(jī)制等。2014年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》。2015年，海洋局印發(fā)了《國(guó)家海洋局海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》。2018年《國(guó)家重大海洋溢油應(yīng)急處置預(yù)案》以部際聯(lián)席會(huì)議名義發(fā)布。目前沿海的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地市均建立了省級(jí)和地市級(jí)船舶污染應(yīng)急預(yù)案 [2]。這些預(yù)案、規(guī)范文件，不斷推動(dòng)搜救和溢油預(yù)案系統(tǒng)化、科學(xué)化。

2 我國(guó)海上突發(fā)事件應(yīng)急技術(shù)、力量、裝備和基地現(xiàn)狀

我國(guó)海上突發(fā)事件應(yīng)急技術(shù)體系主要包括：預(yù)防預(yù)警監(jiān)控、報(bào)告報(bào)警與通訊聯(lián)絡(luò)、應(yīng)急決策與指揮、應(yīng)急響應(yīng)、處置和影響恢復(fù)保障。交通運(yùn)輸部建設(shè)了海上遇險(xiǎn)與安全信息系統(tǒng)、船舶交通管理系統(tǒng)和海事電視監(jiān)控系統(tǒng)等，全國(guó)沿海實(shí)現(xiàn)了船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)信號(hào)全覆蓋。自然資源部和環(huán)境生態(tài)部建立了溢油風(fēng)險(xiǎn)源信息數(shù)據(jù)庫(kù)，劃定了重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源區(qū)，開(kāi)展了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立了溢油環(huán)境應(yīng)急油指紋庫(kù)。自然資源部建立了岸基觀測(cè)站點(diǎn)、浮標(biāo)、地波雷達(dá)組成的實(shí)時(shí)觀測(cè)系統(tǒng)、水文氣象業(yè)務(wù)化預(yù)報(bào)保障系統(tǒng)、衛(wèi)星、航空、船舶等多種手段的溢油污染監(jiān)測(cè)綜合體系、溢油的行為與歸宿預(yù)報(bào)系統(tǒng)、國(guó)家海上搜救環(huán)境保障服務(wù)平臺(tái)，國(guó)家海上突發(fā)事件應(yīng)急決策服務(wù)平臺(tái)。氣象局建立了海洋氣象信息發(fā)布系統(tǒng)及全球大氣海洋數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)。中海油也建立了海上溢油遙感監(jiān)測(cè)、包括深水溢油的預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)以及油污處置裝備。交通運(yùn)輸部推動(dòng)了國(guó)產(chǎn)溢油跟蹤浮標(biāo)的應(yīng)用，建設(shè)了調(diào)度與應(yīng)急指揮系統(tǒng)。

應(yīng)急救援與處置力量和裝備：我國(guó)的海上搜救體系包括專(zhuān)業(yè)救助力量、軍隊(duì)和國(guó)家公務(wù)力量、社會(huì)搜救力量。交通運(yùn)輸部救助打撈局是我國(guó)海上的專(zhuān)業(yè)救助打撈力量，擁有專(zhuān)業(yè)救助船舶、打撈船舶、救助航空器，以及打撈起重船、遠(yuǎn)洋拖輪、深潛技術(shù)設(shè)備、水下機(jī)器人等先進(jìn)裝備，形成了救助隊(duì)伍、打撈隊(duì)伍、飛行隊(duì)伍的隊(duì)伍建制，具備了空中立體救助、水面快速反應(yīng)、水下潛水打撈綜合功能。交通運(yùn)輸部海事局建立了各類(lèi)型船舶組成的海事艦船體系；海洋漁業(yè)、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)及海軍、海警也加大了船舶和裝備力度。我國(guó)已建成海上搜救志愿者隊(duì)伍、運(yùn)輸商船、作業(yè)漁船組成的社會(huì)救助力量。通過(guò)統(tǒng)計(jì)中國(guó)海上搜救中心月報(bào)，2019年參與搜救的各方力量依次為漁船32%、社會(huì)力量25%、過(guò)往船舶22%、海事16%、救助4%和軍隊(duì)力量2%，可見(jiàn)漁船和社會(huì)力量發(fā)揮著重要的應(yīng)急救援作用。

溢油事件應(yīng)急隊(duì)伍主要由政府專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍、社會(huì)專(zhuān)業(yè)清污隊(duì)伍和兼職清污隊(duì)伍等三個(gè)部分組成。政府專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍由中國(guó)海事局下屬的清污力量構(gòu)成和沿海市級(jí)以上地方人民政府在建設(shè)的政府應(yīng)急隊(duì)伍；社會(huì)專(zhuān)業(yè)清污隊(duì)伍主要由按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)清污公司的清污隊(duì)伍、大型石油企業(yè)建設(shè)的專(zhuān)業(yè)清污隊(duì)伍、溢油應(yīng)急設(shè)備器材專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)廠家組建的專(zhuān)業(yè)清污隊(duì)伍等組成；兼職清污隊(duì)伍主要由各個(gè)危險(xiǎn)品碼頭經(jīng)營(yíng)公司、航運(yùn)公司、石油公司等兼職應(yīng)急人員隊(duì)伍和其他社會(huì)公眾力量等組成[2]。

基地建設(shè)：交通運(yùn)輸部救助打撈局在大連、秦皇島、天津、榮成、上海、連云港、寧波、溫州、福州、廈門(mén)、汕頭、深圳、廣州、湛江、?？?。北海、三亞等地建設(shè)了救助基地。我國(guó)已經(jīng)在大連、寧波、珠江、上海、煙臺(tái)、秦皇島、青島、泉州、湛江等地建設(shè)了國(guó)家溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)，溢油設(shè)備庫(kù)中配備了圍控、回收、分散噴灑、吸油等溢油處置設(shè)備以及防護(hù)裝具、通訊設(shè)備、監(jiān)測(cè)儀器等；地方政府、石油企業(yè)和其他社會(huì)力量也紛紛建設(shè)了溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)，以及各類(lèi)清污船舶[2]。中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司建設(shè)了國(guó)家油氣管道應(yīng)急救援華北(廊坊)基地、以及營(yíng)口、塘沽和曹妃甸海上溢油應(yīng)急站點(diǎn)。中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司建設(shè)了國(guó)家油氣管道應(yīng)急救援南海(珠海)基地、國(guó)家海上應(yīng)急救援渤海（天津）基地，以及龍口、潿洲島、綏中等溢油應(yīng)急基地。中國(guó)石化集團(tuán)公司建設(shè)了管道公司搶維修中心華東(徐州)基地。

3 我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外海上突發(fā)事件現(xiàn)狀

我國(guó)海上險(xiǎn)情近年來(lái)呈逐漸減少趨勢(shì)，2019年各級(jí)海上搜救中心組織協(xié)調(diào)了搜救行動(dòng)1922次，成功搜救遇險(xiǎn)中國(guó)籍和外國(guó)籍船舶1270艘，中國(guó)籍和外國(guó)籍人員13,875人，搜救成功率96.3%，切實(shí)履行了國(guó)際義務(wù)和國(guó)家職責(zé)，提升了我國(guó)在海上突發(fā)事件應(yīng)急領(lǐng)域的國(guó)際影響力[3]。通過(guò)統(tǒng)計(jì)中國(guó)海上搜救中心月報(bào)，2019年遇險(xiǎn)船舶類(lèi)型從多到少依次為運(yùn)輸船舶、漁船、農(nóng)用船、公務(wù)船；主要的遇險(xiǎn)類(lèi)型從多到少依次為人員傷病落水、碰撞、機(jī)器損壞、擱淺、自沉、火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)。海上溢油事件相對(duì)少[3]。我國(guó)近年來(lái)成功應(yīng)對(duì)了2010年大連“7·16”輸油管道爆炸事件、2011年蓬萊19-3油田溢油事件、2018年桑吉輪溢油等海上溢油事件等。

案例分析：“桑吉”輪碰撞燃爆和沉沒(méi)事件。

2018年1月6日，裝載有111,510噸凝析油和1,941噸燃料油的巴拿馬籍“桑吉”油輪與中國(guó)香港籍散貨船“長(zhǎng)峰水晶”輪在長(zhǎng)江口以東約160海里處發(fā)生碰撞，導(dǎo)致“長(zhǎng)峰水晶”輪受損失火，21名船員逃生，被附近的漁船救起?！吧＜陛喨急⒂?月14日沉沒(méi)，油污泄露，事件造成3人死亡，29人失蹤?；趪?guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議和國(guó)家海上重大溢油應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議制度，交通運(yùn)輸部啟動(dòng)了部際聯(lián)席應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，開(kāi)展了大規(guī)模海上搜尋、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、滅火、清污行動(dòng)，充分履行了國(guó)際公約。交通運(yùn)輸部在水中搜尋到1具遇難者遺體，派出救援人員登上燃燒的難船，搜尋到2具遇難船員遺體，并取回航行數(shù)據(jù)記錄儀。原國(guó)家海洋局及時(shí)地開(kāi)展了無(wú)動(dòng)力船舶和溢油的觀測(cè)、預(yù)測(cè)預(yù)警和海洋環(huán)境預(yù)報(bào)保障；衛(wèi)星和航空觀測(cè)結(jié)果顯示在沉沒(méi)后第一周有大面積溢油，之后轉(zhuǎn)為零星分布；預(yù)報(bào)結(jié)果顯示無(wú)動(dòng)力船向東南方向漂移，存在與采油平臺(tái)碰撞的風(fēng)險(xiǎn)，溢油進(jìn)入我國(guó)海域可能小，極大可能受黑潮輸運(yùn)進(jìn)入日本海域[4]。原國(guó)家海洋局會(huì)同交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部全面開(kāi)展了污染監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示近岸水質(zhì)、沿海大氣未現(xiàn)異常，事發(fā)海域生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)資源受到一定程度影響，影響程度在可控范圍。難船沉沒(méi)后，交通運(yùn)輸部開(kāi)展了大規(guī)模的海面溢油清污作業(yè)，并開(kāi)展了沉船抽油作業(yè)，消除了潛在污染源，還負(fù)責(zé)了事故責(zé)任認(rèn)定。中、日、俄、韓四國(guó)在國(guó)際海事組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署框架下，形成西太行動(dòng)計(jì)劃下的區(qū)域溢油應(yīng)急預(yù)案，我國(guó)向日、俄、韓通報(bào)此次“桑吉”輪應(yīng)急信息。

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作者：潘青青

(國(guó)家海洋環(huán)境預(yù)報(bào)中心，北京100081)

作者簡(jiǎn)介：潘青青（1984-），女，博士，主要從事海上突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)報(bào)。E-mail: panqq@nmefc.cn